FMI / Fondo Monetario Internazionale

FMI / Fondo Monetario Internazionale
IMF/ International Monetary Fund
Sede Washington D.C.

ORIGINE ED EVOLUZIONE DEL RUOLO DEL FONDO MONETARIO INTERNAZIONALE

Il Fondo Monetario Internazionale (FMI) fu istituito nel 1945 a seguito degli accordi raggiunti nella Conferenza di Bretton Woods del 1944, cui hanno partecipato le potenze Alleate nella seconda Guerra mondiale. Finalizzata a scongiurare il ripetersi di gravi crisi economiche, come la Grande Depressione degli anni ’30, l’architettura istituzionale dell’ordine economico concepito a Bretton Woods si fondava su: il FMI, la Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo (conosciuta come Banca Mondiale) ed un’Organizzazione Mondiale per il Commercio. Quest’ultima fu realizzata solo nel 1995, con l’istituzione dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio (World Trade Organisation - WTO). Fino al 1995, la cooperazione commerciale internazionale è stata promossa tramite il Trattato Generale sulla Tariffe ed il Commercio (General Agreements on Tariffs and Trade - GATT).

L’obiettivo  statutario del FMI è la promozione della stabilizzazione delle relazioni monetarie e finanziarie internazionali. L’esigenza della cooperazione in tale settore deriva dalla constatazione che le economie sono interdipendenti e che la stabilità monetaria e finanziaria ha ripercussioni positive sulla crescita economica mondiale. Attualmente le principali funzioni svolte sono quelle di sorveglianza e di assistenza finanziaria (vedi oltre).

Il FMI ha inizialmente operato in un sistema di tassi di cambio fissi ma aggiustabili, imperniato sulla convertibilità del dollaro in oro, concedendo assistenza finanziaria a carattere temporaneo agli Stati membri per compensare gli squilibri delle bilance dei pagamenti. In realtà, in un primo momento, il ricorso alle risorse del Fondo fu limitato. Negli anni ’70, con  l’abbandono del sistema dei cambi fissi, il FMI ha esteso la propria azione agli squilibri macroeconomici, mentre ha gradualmente assunto maggiore importanza la funzione di sorveglianza sulle politiche economiche dei Paesi membri. Nel frattempo, l’attività del FMI si è indirizzata in maniera crescente verso i Paesi in via di sviluppo (PVS) ed il credito a medio termine.

Con l’esplosione della crisi debitoria nei primi anni ’80, il FMI diventa di fatto un gestore delle crisi finanziarie a livello globale. Le crisi finanziarie degli anni ’90 (Messico, 1994-95; Asia orientale, 1997; Russia, 1998; Brasile, 1998-99; Argentina, 2001) e la transizione dei Paesi dell’Europa Orientale verso l’economia di mercato hanno costituito una fase di difficile gestione del sistema finanziario internazionale e le raccomandazioni del FMI improntate su manovre fiscali restrittive e sulla prevalenza delle considerazioni di natura macro-economica sono spesso incorse in critiche.

È in seguito all’ultima crisi finanziaria che il ruolo del Fondo viene ad essere rivalutato dalla comunità internazionale e rafforzato. Continuo è il lavoro di osservazione e di misurazione delle performance macroeconomiche attese per i 187 Stati Membri dell’Istituzione. Gli outlooks costituiscono fonte informativa di importanza fondamentale per i governi. Il Fondo assiste finanziariamente i Paesi in difficoltà. Questo ruolo non è svolto solo in favore dei Paesi emergenti e di quelli in via di sviluppo, ma anche nei confronti di economie avanzate anche e soprattutto a causa degli squilibri di finanza pubblica. Infine è stretta la collaborazione con il G20 al fine di definire un efficace e globale sistema di regolamentazione e sorveglianza per i mercati finanziari.

ORGANIZZAZIONE

Il Fondo Monetario Internazionale è un’organizzazione a carattere universale composta da 188 Stati membri. Il Consiglio dei Governatori (Board of Governors) è il principale organo decisionale. E’ composto da un Governatore per ognuno dei 188 Paesi membri (per l’Italia il Ministro dell’ Economia e delle Finanze) e si riunisce una volta l’anno, in occasione degli “Annual Meetings”. A tale organo competono, in via esclusiva, le decisioni in tema di aumento delle quote e di ammissione di nuovi membri. Il Comitato Monetario e Finanziario Internazionale (International Monetary and Finance Committee – IMFC; ex Comitato interinale) è organo consultivo cui partecipano i Governatori dei 24 Paesi maggiori contribuenti e definisce gli indirizzi strategici del FMI. Il Consiglio Esecutivo (Executive Board) esercita l’amministrazione dell’ente ed è composto da 24 Direttori Esecutivi. Il Board funziona in “sessione continua”, gestisce l’amministrazione corrente e decide sull’erogazione dei fondi. E’ coadiuvato dallo staff professionale del FMI, è controllato dall’IMFC ed è presieduto dal Direttore Generale del FMI (Managing Director) che è eletto per un mandato di 5 anni (rinnovabile). Nel 2001, è stato infine istituito l’Ufficio di Valutazione Indipendente (Independent Evaluation Office) quale struttura permanente all’interno del FMI ma indipendente dal management e dallo staff, con funzioni di vigilanza e controllo.

Benché siano previste diverse maggioranze a seconda delle tematiche trattate, nel Consiglio Esecutivo non si ricorre quasi mai al voto ma si decide per consenso. I diritti di voto in seno al Consiglio sono proporzionali al numero delle quote sottoscritte da ciascun Paese, che sono a loro volta calcolate sulla base di particolari indici paese determinati in ragione di alcuni fattori economici, fra cui PIL, transazioni di conto corrente e riserve ufficiali. Le quote di partecipazione al FMI (ordinariamente soggette a revisione ogni cinque anni) sono espresse in Diritti Speciali di Prelievo (Special Drawing Rights, SDR), ovvero nell’unità di conto del FMI (determinata secondo un paniere ponderato di quattro valute: dollaro USA, EURO, Yen, Sterlina). La circostanza che le risorse principali del FMI consistano nelle quote partecipative dei Paesi membri, differenzia il sistema di finanziamento del FMI da quello della Banca Mondiale che, pur disponendo anch’essa di un capitale sociale, si rifornisce principalmente attraverso l’emissione di obbligazioni sui mercati internazionali.

RIFORMA DEL FONDO MONETARIO INTERNAZIONALE

Attualmente è in corso un ampio processo di riforma del Fondo Monetario Internazionale i cui punti cardine sono stati concordati nel corso del Vertice G-20 dei Ministri delle Finanze e dei Governatori delle Banche Centrali di Gyeongju. Le novità riguarderanno:

a) la redistribuzione dei seggi del Board;
b) il raddoppio delle quote;
c) l ‘aumento del peso dei Paesi emergenti.

a) redistribuzione dei seggi del Board. Per favorire una maggiore rappresentanza dei Paesi emergenti è stato rivisto il criterio di attribuzione dei seggi. Nel complesso il Board resta di 24 seggi, di cui 10 saranno riservati agli stati membri più grandi (Stati Uniti, Giappone, Brasile, India, Russia, Cina e quattro economie europee). La maggioranza qualificata viene mantenuta all'85% dei diritti di voto.

b) Raddoppio quote. Il G-20 si è accordato per raddoppiare le quote portando le risorse complessive del Fondo a quota 750 miliardi di dollari.

c) Aumento del peso dei paesi emergenti. La riforma stabilisce il trasferimento del 6% dei diritti di voto dalle economie industriali a quelle dinamiche pur tutelando i diritti di voto dei paesi più poveri.

Il processo di ratifica è in corso e su di esso il CdA del Fondo vigila con cadenza quadrimestrale. L’Italia ha proceduto con l’approvazione, votata il 20 ottobre 2011 dalla Camera dei Deputati, delle "Modifiche allo statuto del Fondo monetario internazionale e quattordicesimo aumento generale delle quote derivanti dalla risoluzione del Consiglio dei Governatori del Fondo n. 66-2 del 15 dicembre 2010" già approvate dal Senato il 4 agosto 2011.

 
LA FUNZIONE DI SORVEGLIANZA

L’attività di sorveglianza del Fondo Monetario Internazionale è esercitata sia nei riguardi dei singoli Paesi (sorveglianza bilaterale) sia nei riguardi del sistema economico globale (sorveglianza multilaterale), mettendone di volta in volta in luce i possibili fattori di vulnerabilità.

La sorveglianza di tipo bilaterale viene svolta ai sensi dell'art. IV dell’Accordo di adesione al Fondo stesso. L'articolo statuisce che il FMI debba tenere periodiche consultazioni bilaterali con i Paesi membri, nell'ambito delle quali uno Staff di esperti ha il compito di visitare il Paese “ sotto esame” e di redigere un rapporto che costituisce la base per le discussioni in seno al Consiglio Esecutivo. In materia di promozione di standard internazionali, il FMI ha avviato, in collaborazione con la Banca Mondiale, l’elaborazione di rapporti-Paese per il rispetto degli standard e codici di condotta in materia finanziaria (Reports on the Observance of Standards and Codes, ROSC) ed ha previsto l’invio di missioni speciali per esaminare la solidità dei sistemi bancari e finanziari (Financial Sector Assessment Programs, FSAPs). All’azione di sorveglianza spesso si associa un’attività di Assistenza tecnica, realizzata con missioni di esperti o corsi di formazione realizzati presso le sedi del FMI. Inoltre, anche se non è previsto un meccanismo simile a quello appena descritto per l’art. IV, anche per l’art. VIII dell’Accordo di adesione al Fondo (concernente restrizioni ai cambi) sono previste delle periodiche revisioni l’ultima delle quali, iniziata nel 1992 e conclusa nel 2006, ha evidenziato che la piena adesione ai principi fissati all’art. VIII porta benefici per i Paesi che li attuano.

La sorveglianza di tipo multilaterale contempla la redazione di quattro distinte pubblicazioni su base semestrale. Si tratta del 'World Economic Outlook' (WEO) in cui viene tracciato il quadro macroeconomico globale; dei 'Regional Economic Outlooks' (REOs) che costituiscono volumi di approfondimento relativi alle grandi macroaree regionali (Europa, Americhe, Asia, Asia Centrale e Medio Oriente ed Africa Sub-Sahariana); del ''Global Financial Stability Report” (GFSR) che analizza gli eventuali squilibri del mercato finanziario; e del “Fiscal Monitor” che, dal 2009, si focalizza sull’esame delle politiche fiscali dei Paesi membri. Si segnala infine che il 2011 ha visto il debutto, ancora come pilota, di un nuovo tipo di report che cerca di misurare gli spill-over effects delle politiche economiche delle maggiori economie sui principali competitors. L’analisi incrociata ha finora riguardato: Cina , Area Euro, Giappone, Stati Uniti e Regno Unito.

L’ASSISTENZA FINANZIARIA

La funzione finanziaria mira ad attenuare gli squilibri nelle posizioni esterne dei Paesi membri. I prestiti del FMI non sono intesi a soddisfare pienamente i fabbisogni finanziari dei Paesi membri ma a catalizzare altre fonti di finanziamento pubbliche e private. L’erogazione di un prestito è subordinata agli “arrangements” approvati dal Consiglio Esecutivo, che contengono un programma economico formulato dal Paese destinatario, con la consulenza del FMI. L’impegno, esplicitato in una “Lettera di intenti”, eventualmente corredata da un “Memorandum di politiche economiche e finanziarie”, è parte integrante del prestito. La condizionalità dei programmi di prestito del FMI si motiva con la volontà che il Paese rimedi in maniera duratura ai problemi strutturali che sottostanno allo squilibrio. I contenuti della condizionalità si concretizzano in obiettivi (performance criteria) ed il loro raggiungimento è agevolato dal fatto che i prestiti del Fondo non sono erogati in una soluzione unica, ma in tranches di norma trimestrali.
Gli strumenti finanziari a disposizione del Fondo sono stati riadattati e rivisti in tempi recenti ed attualmente sono:

• Stand-By Arrangements (SBA)
  L’Accordo di Stand-by (Stand-by Arrangement, SBA) è uno degli strumenti “storici” del Fondo, essendo utilizzato dal 1952. Si qualifica come l’accordo standard mediante il quale i Paesi membri del Fondo che sperimentano temporanei squilibri della bilancia dei pagamenti sono autorizzati a prelevare un ammontare pari al 100% della propria quota su base annuale e al 300% della propria quota su base cumulativa dal Conto Generale delle Risorse. La durata tipica degli accordi è di 12-18 mesi, estendibili a 3 anni. I tassi applicati sono di tipo non concessionale anche se sono quasi sempre inferiori a quelli che i Paesi dovrebbero pagare per finanziarsi sui mercati privati.
• Stand-By Credit Facility (SCF)
  La Stand-By Credit Facility è indirizzata ai Paesi a basso reddito che sperimentano temporanee esigenze di liquidità di breve periodo. Normalmente il prestito ha una durata variabile tra i 12 ed i 24 mesi.
• Extended Fund Facility (EFF)
  L’EFF è uno strumento finanziario del FMI mirato a supportare programmi di medio periodo in Paesi con difficoltà nella bilancia dei pagamenti derivanti da squilibri macroeconomici e problemi strutturali. Come nel caso dello SBA,  ogni membro è autorizzato a prelevare un ammontare pari al 100% della propria quota su base annuale e al 300% della propria quota su base cumulativa dal Conto Generale delle Risorse. L’ammontare dei prestiti può essere elevato in casi eccezionali. Ha una durata di 3 anni (estendibili). Il Paese debitore deve pagare un tasso d’interesse inferiore a quello di mercato. I rimborsi devono avvenire in 10 anni.
• Extended Credit Facility (ECF)
  L' Extended Credit Facility (ECF) ha sostituito la Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) quale strumento del Fondo per garantire supporto finanziario ai Paesi a basso reddito. Le caratteristiche dell'ECF sono: tassi di interesse pari a zero, periodo di grazia di 5,5 anni, termine massimo di ripagamento di 10 anni.
• Exogenous Shocks Facility (ESF)
  L’ Exogenous Shocks Facility è  stato introdotto nel novembre 2005 per assistere i Paesi a basso reddito nell’affrontare shock causati da eventi al di fuori del controllo del governo (catastrofi naturali, crisi di bilancia dei pagamenti dovute a forti oscillazioni del prezzo del petrolio, delle altre materie prime o dei cambi). Sono eleggibili all’ESF i Paesi eleggibili ad un accordo di ECF con un  programma di aggiustamento strutturale di durata annuale estendibile a due anni.
• Emergency assistance
  L’assistenza di emergenza è rivolta ai Paesi colpiti da disastri naturali o reduci da conflitti. Il Fondo svolge questa attività già dagli anni 60 anche se, con la riforma degli strumenti di lending attuata nel 2010, i tradizionali sussidi di emergenza sono stati sostituiti da due nuovi strumenti:
  • Rapid Credit Facility (RCF): consente di erogare in tempi rapidi dei finanziamenti di tipo concessionale (zero interessi e periodo di grazia di 5 anni e mezzo) a Paesi a Basso Reddito che sperimentano un urgente bisogno di liquidità.
  • Post-Catastrophe Debt Relief (PCDR) Trust: creato in seguito al terremoto di Haiti, è lo strumento che consente al Fondo di unirsi agli sforzi della comunità internazionale nel cancellare il debito dei Paesi a basso reddito colpiti da catastrofe.
• Staff Monitored Program (SMP)
  Lo Staff Monitored Program è uno strumento informale e flessibile mirato a favorire il dialogo fra lo Staff del Fondo e le Autorità di un Paese membro in merito alla politica economica di quest’ultimo. Non è sostenuto dalle risorse finanziarie del Fondo e non è soggetto all’approvazione del Board.
• Policy Support Instrument (PSI)
  Introdotto nell’ottobre del 2005, il PSI è uno strumento di assistenza tecnica che consente al FMI di assistere i Paesi a basso reddito che non vogliono o non necessitano il sostegno finanziario del Fondo. L’obiettivo del PSI consiste nel segnalare ai donatori bilaterali e multilaterali ed ai mercati finanziari l’approvazione del FMI delle politiche economiche dei singoli paesi.

Il FMI partecipa attivamente anche alle principali iniziative multilaterali volte a favorire la ristrutturazione del debito dei Paesi in via di sviluppo, quali la Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Iniziative e la Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI).

Accanto a questi strumenti, per così dire, tradizionali il Fondo Monetario ha varato due nuovi strumenti. Si tratta della Flexible Credit Line e della Precautionary And Liquidity Line

–La Flexible Credit Line (FCL) è stata istituita in seguito al deflagrare della crisi economica e finanziaria del 2007-2008 ed è destinata a quei  Paesi che, esposti agli effetti della crisi economica globale, rischiano di avere difficoltà ad accedere al finanziamento dai mercati dei capitali. La FCL e’ stata quindi concepita per rispondere alla domanda di prestito per prevenzione delle crisi e mitigazione delle crisi da parte di Paesi con un quadro robusto di politiche economiche e buona serie storica di performance economica. Si tratta di uno strumento di natura precauzionale ed i Paesi beneficiari attiveranno il ricorso alle risorse rese disponibili dal Fondo solo nel caso in cui si concretizzasse un effettivo cash crunch. Le risorse rese disponibili sono fissate dal Board dell’Istituzione di Washington in seguito ad una valutazione svolta secondo la logica del case-by-case. Se il Paese beneficiario decidesse di utilizzare la linea di credito, la restituzione dei fondi prelevati dovrà avvenire in un periodo compreso tra i 3 ed i 5 anni.

La Precautionary and Liquidity Line (PLL) sostituisce la Precautionary Credit Line (PCL) che era stata attivata durante la fase più acuta della crisi finanziaria. Essa è destinata ai Paesi con un quadro robusto di politiche economiche e buoni fondamentali e dovrebbe garantire l’erogazione in tempi rapidi e flessibili della liquidità necessaria a fronteggiare potenziali o attuali shocks alla bilancia dei pagamenti. Tale strumento può essere utilizzato in duplice modo: o su base semestrale per far fronte ad esigenze di breve periodo (in questo caso il fondo può mettere a disposizione una tranche di finanziamento pari fino al 500% della quota dello Stato membro) o su base annuale/biennale  (in questo caso il fondo può mettere a disposizione una tranche di finanziamento pari fino al 1000% della quota dello Stato membro).