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Commissario europeo per la Giustizia Franco Frattini
DG Giustizia, libertà e sicurezza
Introduzione storica
La cooperazione europea nel settore degli affari interni e di giustizia nasce con un carattere essenzialmente intergovernativo. Il Trattato di Roma del 1957 enuncia il principio della libera circolazione delle persone entro il territorio degli Stati membri, ma ha una connotazione prettamente economica (libera circolazione dei lavoratori). Non esistono disposizioni in merito all'attraversamento delle frontiere, all'immigrazione e alla politica dei visti. Pur se al di fuori della cornice comunitaria, negli anni Settanta cominciano ad essere costituiti gruppi di lavoro ad hoc a seconda di specifiche esigenze (ad esempio il gruppo Trevi nel settore della sicurezza interna). E' con l'Atto Unico europeo, concluso nel 1986, che si consolida l'esigenza di mettere a punto, parallelamente alle politiche di libera circolazione delle persone, misure in materia di sicurezza e giustizia.
Nel contempo, in ambito intergovernativo viene concluso a Schengen, nel 1985, un accordo tra Germania, Francia e Benelux sull'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere interne. A tale dichiarazione, completata nel 1990 da una Convenzione di applicazione, aderiscono successivamente altri Stati membri tra i quali l'Italia (1995). Regno Unito ed Irlanda ne rimangono fuori per dichiarata volontà, pur partecipando a taluni aspetti della cooperazione Schengen; specifiche disposizioni sono invece previste per la Danimarca. Associate a Schengen sono anche Islanda e Norvegia, pur non essendo Stati membri dell'Unione europea. Anche la Svizzera ha firmato un accordo con l'Unione europea e la Comunità europea con cui si è associata all'acquis di Schengen.
Il Trattato di Maastricht sull'Unione europea, firmato nel febbraio 1992 ed entrato in vigore nel novembre 1993, arricchisce la costruzione europea introducendo nella struttura preesistente un "terzo pilastro", nel cui ambito si sarebbe sviluppata la cooperazione tra gli Stati membri in materia di giustizia e sicurezza (titolo VI TUE). Nel terzo pilastro rientrano nove settori ritenuti di interesse comune: asilo; attraversamento delle frontiere esterne; immigrazione; lotta contro la droga e la tossicodipendenza; lotta contro la frode su scala intracomunitaria; cooperazione giudiziaria in materia civile e penale; cooperazione doganale e cooperazione tra servizi di polizia. In ciascuno di tali settori il sistema decisionale è quasi esclusivamente intergovernativo, sul modello della politica estera e di sicurezza comune. Gli strumenti giuridici di cui il Trattato di Maastricht dota l'Unione sono la posizione comune, l'azione comune e la convenzione, dei quali solo l'ultimo con un valore realmente vincolante.
Una vera e propria svolta nella cooperazione in tali settori si ha con la firma, nell' ottobre del 1997, del Trattato di Amsterdam, in vigore dal maggio 1999, che pone al centro dell'agenda dell'Unione europea la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, dotandola di metodi più efficaci e democratici ed attribuendo un ruolo maggiore alle istituzioni comunitarie. Il Trattato di Amsterdam "comunitarizza", spostandoli nel Trattato sulla Comunità europea, alcuni dei settori originariamente rientranti nel "terzo pilastro" (in particolare, le materie dell'immigrazione, dell'asilo, del controllo delle frontiere, dei visti e la cooperazione giudiziaria in materia civile). In tali settori vengono quindi utilizzati gli strumenti giuridici comunitari: la direttiva, il regolamento, la decisione. In base all'articolo 67 TCE, per un periodo di cinque anni dall'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il meccanismo decisionale per le materie di cui al titolo IV TCE è rimasto quello dell'unanimità del Consiglio, che delibera su proposta della Commissione o di uno Stato membro e previa consultazione del Parlamento Europeo.
Dal maggio 2004 il Consiglio delibera su proposta esclusiva della Commissione e tutte le materie del Titolo IV vengono assoggettate alla procedura di codecisione di cui all'articolo 251 TCE, in applicazione di quanto sancito dall'articolo 67 TCE.
Al Trattato sull'Unione europea che già disciplinava la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materia penale, il Trattato di Amsterdam aggiunge la prevenzione e la lotta contro il razzismo e la xenofobia. Al fine di promuovere la cooperazione in tali settori il Consiglio può ricorrere, oltre alle già note convenzioni e posizioni comuni (l'azione comune è stata eliminata), anche a decisioni-quadro per il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, nonché a decisioni, per qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi del Titolo VI. Il Trattato di Amsterdam integra, comunitarizzandolo, il cosiddetto acquis di Schengen e le relative strutture nell' ambito dell'Unione europea.
Nell'ottobre 1999 sulla base delle novità introdotte ad Amsterdam, il Consiglio europeo dedica a Tampere, una sessione monotematica al settore Giustizia ed Affari Interni, in cui si delineano le linee di azione per la realizzazione di un vero e proprio spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia. In particolare le Conclusioni di Tampere individuano quattro settori in cui sviluppare politiche comuni: asilo ed immigrazione; spazio europeo di giustizia; lotta contro la criminalità; maggiore incisività dell'azione esterna.
Cinque anni dopo, in seguito ad una approfondita valutazione dei risultati della cooperazione, il 5 Novembre 2004 il Consiglio Europeo adotta il Programma dell'Aja, in cui vengono elencate dieci priorità dell'Unione dirette a rafforzare lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il periodo 2005-2010. Si tratta, nello specifico, di rafforzare i Diritti fondamentali e la cittadinanza, lottare contro il terrorismo, definire un'impostazione equilibrata relativa all'immigrazione, instaurare una procedura comune d'asilo, massimizzare le ricadute positive dell'immigrazione, definire una gestione integrata delle frontiere esterne dell'Unione, trovare un giusto equilibrio fra tutela della vita privata e sicurezza in sede di scambio di informazioni, elaborare un'impostazione strategica contro la criminalità organizzata, garantire un effettivo spazio europeo di giustizia e condividere le responsabilità e gli interventi di solidarietà. Per mettere in pratica tali obiettivi, nel giugno 2005 il Consiglio approva, su proposta della Commissione, un Piano d'azione ("Piano d'azione del Consiglio e della Commissione sull'attuazione del programma dell'Aia inteso a rafforzare la libertà, la sicurezza e la giustizia dell'Unione europea") che elenca misure molto precise e concrete per l'implementazione delle priorità del programma dell'Aja, con relative scadenze prefissate.
L'eventuale entrata in vigore del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa avrebbe il merito di introdurre rilevanti innovazioni nelle politiche in materia di libertà, sicurezza e giustizia. Le maggiori novità riguarderanno la cooperazione giudiziaria in materia civile e le politiche relative ad asilo, visti e immigrazione, il cui regime di voto seguirà quello della procedura legislativa ordinaria (codecisione con voto a maggioranza qualificata in Consiglio). Si prevedono però alcune eccezioni come l'unanimità per il diritto di famiglia e la possibilità che gli atti legislativi siano adottati, oltre che su proposta della Commissione, anche su iniziativa di un quarto degli Stati membri. La gestione delle frontiere, problema di interesse comune, sarà gestita in base a principi di solidarietà e di equa condivisione della responsabilità tra gli Stati membri anche sul piano finanziario.
La cooperazione giudiziaria in materia penale verrà significativamente rafforzata: oltre a stabilire il principio del mutuo riconoscimento degli atti giudiziari, si agevolerà l'adozione, ove necessario, di norme minime relative all'armonizzazione del diritto processuale e materiale. Le attuali procedure decisionali, caratterizzate dalla preminenza dell'unanimità e dal ruolo secondario del Parlamento Europeo, verranno sostituite dalla procedura legislativa ordinaria, corredata da un meccanismo di "freno di emergenza". Questo meccanismo consentirà di portare all'attenzione del Consiglio Europeo quei provvedimenti volti ad influire su aspetti fondamentali del sistema giudiziario di uno Stato membro. Nel caso in cui il Consiglio Europeo dovesse bloccare il provvedimento, gli Stati membri, che intendessero proseguire sulla stessa strada, sarebbero automaticamente autorizzati a costituire una cooperazione rafforzata. Attraverso la procedura legislativa ordinaria verranno definite anche la struttura, il funzionamento, la sfera d'azione ed i compiti di Eurojust.
Stando al testo del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, al Parlamento europeo verrà riconosciuto il ruolo di "codecisore" in materia di cooperazione di polizia, anche se l'unanimità verrà mantenuta in quasi tutti i campi.
Da segnalare infine, la base giuridica (art. III-175) che potrà consentire al Consiglio di istituire, all'unanimità, una Procura Europea abilitata a combattere "i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione". E' previsto inoltre che il Consiglio Europeo possa decidere di estendere le competenze della Procura ai casi di "criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale".
La cooperazione in materia di asilo e immigrazione
Al Consiglio europeo di Tampere i Capi di Stato e di Governo hanno concordato sull'opportunità di elaborare politiche comuni in materia di asilo e immigrazione, tenendo in dovuta considerazione il problema dell'arresto dell'immigrazione clandestina da realizzarsi con la collaborazione nei controlli alle frontiere esterne.
Nel campo dell'asilo, sono stati adottati atti normativi comunitari sulla determinazione dello Stato responsabile a trattare la domanda di asilo (Regolamento "Dublino II" n. 343/2003 ) e sulle norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (Direttiva del Consiglio 2003/9/EC). La Direttiva 2001/55/CE del Consiglio prevede invece norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e disposizioni per bilanciare gli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza di questi ultimi. Il Consiglio ha anche adottato una direttiva recante norme minime sull'attribuzione a cittadini di Paesi terzi o apolidi della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale (Direttiva del Consiglio 2004/83/CE) ed una ulteriore Direttiva (2005/85/CE) recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. Con l'adozione formale di tale atto è stata completata la prima fase del Sistema di Asilo Comune Europeo. Si deve ricordare inoltre l'esistenza del sistema EURODAC per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione del Regolamento Dublino II. Secondo quanto previsto dal Programma dell'Aja la Commissione dovrà procedere ad effettuare una valutazione del recepimento e dell'attuazione degli strumenti giuridici adottati nella prima fase e nel contempo avviare la seconda fase del regime europeo comune in materia di asilo con la presentazione di nuove proposte.
La Commissione ha presentato, in data 17 febbraio 2006, una Comunicazione sul rafforzamento della cooperazione pratica nel settore della politica d'asilo, conformemente a quanto richiesto in passato dal Consiglio europeo. Il rafforzamento della cooperazione pratica tra gli Stati membri nel settore della politica d'asilo risponde alla necessità di dare un'applicazione uniforme ed efficiente agli strumenti normativi adottati fino ad ora, con l'obiettivo di realizzare entro il 2010 un sistema comune interamente armonizzato non solo dal punto di vista normativo ma anche della prassi. La Comunicazione presenta un programma di attività per ciascuno dei tre ambiti già previsti dal Programma dell'Aja relativamente alla cooperazione pratica. Nello specifico si tratta di:
a) introdurre di una procedura unica per tutte le domande di protezione internazionale; b) procedere congiuntamente alla raccolta, alla valutazione e all'utilizzo di informazioni sui paesi di origine; c) definire le modalità con cui affrontare particolari sollecitazioni cui sono sottoposti i regimi d'asilo o le capacità d'accoglienza a causa di fattori quali la posizione geografica.
a) introdurre di una procedura unica per tutte le domande di protezione internazionale;
b) procedere congiuntamente alla raccolta, alla valutazione e all'utilizzo di informazioni sui paesi di origine;
c) definire le modalità con cui affrontare particolari sollecitazioni cui sono sottoposti i regimi d'asilo o le capacità d'accoglienza a causa di fattori quali la posizione geografica.
La Commissione propone, per ciascuna di queste aree, delle attività concrete, con l'obiettivo generale di migliorare la convergenza della prassi dei diversi Stati membri e di migliorare la qualità dei processi decisionali connessi al regime d'asilo comune. In particolare in relazione alla procedura unica si dovrebbero adottare misure volte a individuare le modifiche da apportare alle pratiche amministrative degli Stati membri; esaminare i modi per migliorare qualità ed efficienza dei regimi d'asilo, integrando a tal fine tutti i possibili motivi di protezione in una decisione ad hoc; individuare, attraverso comparazione di costi e gemellaggi, le best practices nella gestione delle risorse.
Da parte italiana si sostengono le iniziative politiche ed i programmi di assistenza che mirano ad appoggiare i Paesi terzi nei propri sforzi per migliorare la capacità di protezione dei rifugiati, soprattutto in aree particolarmente critiche a causa del massiccio afflusso di profughi, anche offrendo loro un migliore accesso a soluzioni durature.
Partendo dalla consapevolezza che il numero di rifugiati a livello mondiale è costante e che la maggioranza rimane nelle regioni d'origine in condizioni di povertà e scarsa sicurezza, la Commissione è impegnata a portare avanti programmi regionali di protezione che hanno l'obiettivo di accrescere la capacità dei Paesi terzi di garantire protezione ai rifugiati e, al tempo stesso, garantire la sicurezza dei Paesi e delle comunità ospitanti attraverso forme di partenariato tra l'UE e gli Stati terzi coinvolti nei programmi. Al momento sono stati lanciati due progetti pilota, uno che riguarda i nuovi Stati indipendenti occidentali (Ucraina, Moldova e Bielorussia), l'altro nella regione dei Grandi Laghi (Tanzania), che ospita un gran numero di rifugiati provenienti dal Burundi e dalla Repubblica Democratica del Congo. Sulla base anche di una richiesta avanzata dall'Italia - che deve fronteggiare il problema della commistione dei flussi, nei quali si registra la compresenza di immigrati clandestini e di persone bisognose di protezione internazionale aventi diritto al riconoscimento dello status di rifugiato - la Commissione svilupperà studi di fattibilità per il varo di ulteriori programmi di protezione regionale nel Corno d'Africa, in Nord Africa e in Afghanistan.
Sulla base del Programma dell'Aja, si è giunti alla definizione di una nuova agenda che consentirà all'Unione Europea di far fronte alla sempre più pressante necessità di gestire ordinatamente i flussi diretti verso l'Europa. Le Conclusioni sull'approccio globale alle migrazioni, adottate dal Consiglio Europeo di dicembre 2005, sottolineano l'esigenza di gestire il fenomeno migratorio in tutti i suoi aspetti - dalla prevenzione e contrasto dei flussi illegali allo sviluppo dei Paesi di origine - focalizzando le azioni prioritarie sui Paesi africani e sui vicini del Mediterraneo. Tale approccio segna un passo fondamentale per rispondere alla ricorrente richiesta di una strategia europea in grado di proporre una gestione ordinata delle migrazioni in un'ottica di cooperazione e partenariato con i Paesi di origine e di transito. L'Italia ha accolto con soddisfazione l'approccio globale, reputandolo efficace in quanto mirante sia a rafforzare la collaborazione tra gli Stati membri sia a rilanciare la prospettiva di dialogo e cooperazione con i Paesi terzi.
Le azioni prioritarie individuate dall'approccio globale devono incentrarsi su tre ambiti principali: a) il rafforzamento della cooperazione interna tra gli Stati membri e le Istituzioni dell'Unione, che comprende l'orientamento dei programmi di attività dell'Agenzia per le Frontiere nella regione del Mediterraneo; b) sviluppo del dialogo e della cooperazione migratoria con l'Africa e segnatamente con i principali Paesi di origine dei flussi; c) cooperazione con i Paesi vicini, specialmente con i partner della riva sud del Mediterraneo.
Il riconoscimento del carattere prioritario dell'immigrazione dall'Africa e della correlata necessità di avviare un dialogo strutturato euro-africano sui temi migratori è testimoniato dalle iniziative in corso di svolgimento, tra cui delle conferenze internazionali con la partecipazione dell'Unione Europea e di partners mediterranei ed africani. La cooperazione migratoria tra l'Unione Europea ed i Paesi della sponda Sud del Mediterraneo è al centro della strategia di rilancio del Partenariato euro-mediterraneo, come testimoniano la Dichiarazione e il Piano d'Azione approvati al Vertice di Barcellona. Un progresso di tale portata è stato reso possibile soprattutto grazie al lancio della politica europea di vicinato, che ha agevolato l'inserimento organico della cooperazione per creare un'area di libertà sicurezza e giustizia nel quadro istituzionale del partenariato euro-mediterraneo.
Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno istituito, con Regolamento 491/2004, un programma di assistenza finanziaria e tecnica ai Paesi terzi in materia di migrazione e asilo (AENEAS).
Il programma AENEAS contribuisce alla realizzazione dei seguenti obiettivi:
Il programma AENEAS si sta rivelando un'esperienza positiva e in questo contesto la Commissione ha presentato, a gennaio 2006, una Comunicazione che delinea un nuovo Programma tematico, per le aree della migrazione e dell'asilo, di natura orizzontale e complementare ai programmi geografici, i quali sono e continueranno ad essere cornice della cooperazione comunitaria con gli Stati terzi. Le Prospettive finanziarie 2007-2013 prevedono inoltre un incremento dei fondi destinati a programmi di cooperazione con Stati terzi nei settori dell'asilo e dell'immigrazione.
In materia di immigrazione legale sono state adottate direttive importanti, attualmente in fase di recepimento nelle legislazioni nazionali, come quella sul ricongiungimento familiare e sullo status dei cittadini dei Paesi terzi residenti di lungo periodo. Con quest'ultima, in particolare, il principio della libera circolazione nello spazio europeo trova parziale applicazione nei confronti dei cittadini extracomunitari: la direttiva prevede infatti la possibilità, a determinate condizioni, per il cittadino extracomunitario che abbia acquisito dopo 5 anni di residenza legale lo statuto europeo di residente di lunga durata, di spostare la propria residenza in un altro Stato membro, conservando gli stessi diritti e benefici di cui godeva nello Stato di prima residenza. Il "Programma dell'Aja" ha mantenuto la materia della migrazione legale soggetta al voto all'unanimità del Consiglio, rinviandone il passaggio al sistema della maggioranza qualificata all'atto dell'entrata in vigore del Trattato costituzionale.
Il processo di armonizzazione, che ha anche riguardato le facilitazioni di ingresso e soggiorno per gli studenti extracomunitari e per i ricercatori, stenta a decollare per l'immigrazione economica. Ferme restando le difficoltà di ordine politico e legale, il governo della migrazione economica costituisce un complemento essenziale all'azione di prevenzione e di contrasto dei flussi clandestini. La Commissione ha presentato un Piano d'azione contenente proposte volte ad armonizzare le modalità di accesso al mercato del lavoro europeo da parte dei cittadini extracomunitari.
L'Unione Europea si è inoltre impegnata, nel quadro delle sue competenze, nel contrasto dell'immigrazione clandestina. E' essenziale al riguardo lo sviluppo di una politica comunitaria di riammissione. Sono in corso negoziati per la conclusione di accordi comunitari di riammissione con importanti partner quali Turchia, Pakistan, Marocco, Algeria, Cina ed Ucraina, mentre sono stati già conclusi quelli con Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albania e Russia.
Per quanto concerne i rimpatri, è iniziato l'esame in Consiglio su una proposta di direttiva presentata dalla Commissione recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente. L'Italia presta particolare attenzione al fenomeno dei cosiddetti flussi misti (di clandestini e richiedenti asilo) e auspica che l'azione dell'UE si focalizzi su tutti i Paesi a rischio migratorio.
L'integrazione dei cittadini dei Paesi terzi rappresenta, infine, un indispensabile complemento per una strategia diretta alla gestione del fenomeno migratorio. Con la presentazione, il 1° settembre 2005, di un'Agenda comune per l'integrazione dei cittadini dei Paesi terzi nell'Unione Europea, la Commissione ha inteso avanzare proposte per realizzare un maggior coordinamento su una materia che, pur rientrando nella responsabilità dei singoli Stati membri, rappresenta l'elemento chiave per la promozione della coesione economica e sociale. In questo settore azioni importanti sono già state attuate quali, ad esempio, la costituzione di una "rete di punti nazionali di contatto per l'integrazione", l'adozione di un "Manuale sull'Integrazione" che illustra le migliori pratiche seguite dai 25 Stati membri per l'inserimento degli immigrati e il riconoscimento dei rifugiati e soprattutto la definizione di "Principi fondamentali comuni a sostegno di un quadro europeo coerente per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi" che gli Stati membri dovrebbero perseguire nella formulazione delle politiche nazionali di integrazione.
In tale quadro vengono specificati ed ampliati i principi formulati nel Programma dell'Aja. L'integrazione viene presentata come un processo dinamico di adeguamento reciproco che coinvolge immigrati e cittadini nazionali e nel quale è centrale il rispetto dei valori fondamentali dell'Unione Europea da parte di tutti. E' necessario: sostenere l'occupazione degli immigrati; garantire loro competenze di base (conoscenza linguistica, della storia, dei diritti e dei valori), istruzione e un trattamento paritario ed equo per l'accesso a beni e servizi; promuovere forme di interazione fra immigrati e cittadini degli Stati membri attraverso politiche anti-discriminazione e di lotta al razzismo e alla xenofobia; garantire un dialogo sociale, interculturale e interreligioso nel rispetto delle pratiche delle diverse culture e religioni. Il Consiglio Giustizia e Affari Interni del 1-2 Dicembre 2005 ha inoltre adottato delle Conclusioni in cui si auspica l'avvio di iniziative concrete per realizzare un maggiore coordinamento nel settore (un sito Web dedicato esclusivamente allo scambio di informazioni in materia di integrazione, un foro europeo sull'integrazione).
Da parte italiana, si vuole sostenere il dialogo con l'Islam moderato e promuovere modelli di integrazione e di dialogo tra le comunità (specie quelle di religione islamica), anche in ambito scolastico.
Gestione integrata delle frontiere comuni esterne
Importanti progressi sono stati compiuti anche per quanto riguarda la gestione integrata delle frontiere comuni esterne. La politica comune in questo settore si deve basare sul principio della solidarietà e di una equa ripartizione delle responsabilità (anche a livello finanziario) e sulla stretta cooperazione fra gli Stati membri.
L'Unione Europea ha messo in funzione un fondamentale catalizzatore per coordinare la collaborazione operativa tra gli Stati membri in tale settore, ovvero l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (FRONTEX), che sta ora muovendo i primi passi. L'avvio operativo dell'Agenzia rappresenta un passo avanti concreto e significativo anche per quanto riguarda la solidarietà tra Stati membri nel campo della gestione delle frontiere esterne, contribuendo in misura davvero sostanziale alla condivisione degli oneri anche finanziari connessi al controllo dei confini. Uno dei principali benefici della creazione di una struttura centralizzata, come l'Agenzia, nel settore della gestione operativa delle frontiere, è nella capacità di offrire una migliore assistenza a livello europeo nel fronteggiare un'eventuale situazione critica alle frontiere esterne.
L'esperienza insegna che crisi del genere si verificano spesso soprattutto nel Mediterraneo centrale, a causa del cospicuo numero di immigrati clandestini che cercano di varcare la medesima zona confinaria dell'Unione europea in condizioni che rendono indispensabili interventi speciali da parte dello Stato membro (o degli Stati) responsabile del controllo e della sorveglianza di quella particolare frontiera esterna. In questi casi, l'Agenzia potrebbe fornire assistenza in materia di coordinamento agli Stati membri maggiormente colpiti.
Le Prospettive finanziarie 2007-2013 che incrementano le risorse stanziate per il rafforzamento dell'UE come spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, hanno previsto l'istituzione di un Fondo frontiere esterne.
Visti
L'Unione Europea è impegnata a sviluppare la politica comune dei visti e a realizzare il Visa Information System (VIS) che prevede l'istituzione di una Banca Dati informatica centralizzata nella quale immettere i dati alfanumerici e biometrici dei cittadini extracomunitari che richiedano un visto di breve durata per l'ingresso nell'area Schengen; banca che potrà essere consultata dalle Autorità di frontiera all'atto dell'ingresso. In tale settore, la politica comune deve porsi come obiettivo il rafforzamento della sicurezza, la prevenzione e la lotta alla contraffazione dei documenti.
Rimangono aperte, tuttavia, una serie di questioni di notevole complessità e delicatezza sul piano sia pratico che giuridico (possibile creazione di uffici visti comuni, possibilità di ricorso all'outsourcing, deroghe, procedure di trattamento dei dati biometrici, incluso il numero delle impronte digitali da acquisire, aree geografiche di progressivo coinvolgimento) che richiedono l'adozione di altrettanti strumenti normativi, che la Commissione deve ancora approntare, alcuni dei quali soggetti alla procedura di co-decisione. La realizzazione e l'entrata in funzione del sistema sono previste per metà del 2007.
L'Italia, come gli altri Stati membri, è tenuta a predisporre il proprio N VIS entro i tempi compatibili con l'avvio operativo del sistema. È previsto che tale allacciamento avvenga per tutti e 15 i partner originari in un periodo compreso tra il 23.11.2006 ed il 25.6.2007.
La gestione dello spazio Schengen è messa alla prova dalla presenza in Europa di una grave e continua minaccia terroristica, che ha portato i suoi attacchi più violenti a Madrid e a Londra. Oltre alle misure derogatorie già previste dagli Accordi di Schengen per sospendere la libera circolazione delle persone, l'Unione Europea sta cercando di migliorare la cooperazione transfrontaliera di polizia e giudiziaria in materia penale. In questo quadro i lavori del Consiglio si sono incentrati negli ultimi tempi sull'aggiornamento del Piano d'Azione per la lotta al terrorismo, messo a punto inizialmente nel 2001 e soggetto a revisione semestrale da parte del Consiglio Europeo. Tale Piano d'Azione comprende una serie di strumenti legislativi che vanno dal mandato d'arresto alla Convenzione sulla mutua assistenza penale, ai Protocolli che emendano la Convenzione istitutiva di Europol, alle squadre investigative comuni.
In questo settore è centrale la lotta al finanziamento del terrorismo. Questo è l'obiettivo che si pone ad esempio il Regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo. Tale atto costituisce una misura necessaria a livello comunitario ed integra le procedure amministrative e giudiziarie relative alle organizzazioni terroristiche nell'Unione europea e nei Paesi terzi. Il Regolamento definisce la nozione di «capitali e altre attività finanziarie» da congelare, quella di «servizi bancari e altri servizi finanziari» e quella di «controllo di una persona giuridica». Prevede inoltre deroghe che permettono, in taluni casi specifici, di scongelare i capitali.
La Commissione ha presentato, a settembre 2005, un pacchetto di iniziative per la lotta al terrorismo, che comprende una proposta di direttiva relativa alla conservazione dei dati di traffico delle telecomunicazioni adottata successivamente dal Consiglio; una decisione finanziaria che destina 7 milioni di euro ad un progetto pilota nel settore della prevenzione, preparazione e risposta agli attentati terroristici; una proposta di decisione che autorizza la firma della Convenzione del Consiglio d'Europa sul riciclaggio dei proventi del crimine e il finanziamento del terrorismo; una Comunicazione intitolata "Il reclutamento dei terroristi: studio dei fattori che contribuiscono alla radicalizzazione violenta".
Si rimanda a proposito di questi temi ad un'altra sezione del sito degli esteri.
Cooperazione di polizia
Dopo l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, la cooperazione tra le polizie in Europa comprende la cooperazione amministrativa e operativa tra i servizi di polizia oppure tramite l'Europol, nonché azioni concertate per combattere la criminalità organizzata e per assicurare l'ordine pubblico, così da garantire un elevato livello di sicurezza per tutti.
La Convenzione Europol , firmata nel 1995, è entrata in vigore il 1° ottobre 1998, ma non è stato possibile costituire immediatamente l'Ufficio europeo di polizia a causa della lentezza con la quale gli Stati membri hanno proceduto alla ratifica delle misure di applicazione. L'Europol è pienamente operativo dal 1999 e costituisce il principale strumento di coordinamento tra i servizi nazionali di polizia nell'Unione europea.
E' importante ricordare l'esistenza di due organismi, Europol ed Eurojust, che svolgono compiti altamente specifici ai fini del dialogo, dell'assistenza reciproca, delle comuni strategie e della cooperazione tra forze di polizia, dogane, servizi per l'immigrazione e le amministrazioni giudiziarie degli Stati membri.
Europol è competente in materia di lotta contro il traffico di stupefacenti, il traffico di prodotti nucleari e di automobili rubate, la tratta degli esseri umani, il riciclaggio del denaro connesso a tali traffici, la criminalità correlata con le reti di immigrazione clandestina, la contraffazione dell'euro e il terrorismo. Nell'ottobre del 1999, il Consiglio europeo di Tampere ha chiesto l'estensione della competenza dell'Europol al riciclaggio in generale, a prescindere dal tipo di reato da cui i proventi riciclati derivano. In concreto, il lavoro di Europol consiste nel riunire le informazioni, facilitare le indagini, repertoriare le competenze specializzate disponibili e favorire i contatti tra i preposti alle indagini e i magistrati specializzati. Si prevede che Europol potrà esercitare poteri investigativi, in tal caso ci si dovrà porre il problema di attribuire ad un'Autorità Giudiziaria il compito di vigilare su tale attività. L'Italia ha ratificato i tre Protocolli che hanno emendato la Convenzione Europol.
Alcuni Stati membri hanno concluso una Convenzione per la cooperazione di polizia per la lotta al terrorismo e la criminalità organizzata (Convenzione di Prum) la quale prevede uno scambio d'informazioni tra i sette Stati che l'hanno sottoscritta. L'Italia non fa parte al momento di tale Convenzione.
Eurojust è stata istituita con decisione del Consiglio nel 2002, in risposta a Tampere. Si tratta di un'unità composta da pubblici ministeri, magistrati o funzionari di polizia, al fine di agevolare il coordinamento delle azioni penali nell'Unione europea e le indagini riguardanti i casi di criminalità organizzata. Eurojust opera in stretta collaborazione con la rete giudiziaria europea e le sue funzioni sono menzionate nell'articolo 31 del Trattato di Nizza.
Infine, dal maggio 1999 è attivo l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), che ha un duplice compito, giuridico e operativo. L'OLAF opera negli Stati membri, collaborando con i servizi locali, e presso le istituzioni, organi o enti dell'Unione europea. Oltre alle indagini, questo Ufficio è responsabile della preparazione di iniziative giuridiche e normative intese a combattere le frodi.
Il Sistema Informativo Schengen (SIS) costituisce un elemento essenziale per il corretto funzionamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia in quanto permette alle Autorità competenti degli Stati membri di disporre di segnalazioni relative ad alcune categorie di persone e di oggetti. A questo scopo, contribuisce all'attuazione delle disposizioni previste sia in materia di libera circolazione delle persone (titolo IV del trattato) sia per quanto riguarda la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (titolo VI del trattato). Il SIS attuale è stato concepito al fine di permettere l'integrazione di diciotto Stati (i 15 Stati membri, l'Islanda, la Norvegia ed un posto di riserva).
La realizzazione del SIS di seconda generazione (SIS II) costituisce una condizione essenziale per la partecipazione dei nuovi Stati membri ad uno spazio di sicurezza senza frontiere interne. Il potenziamento della cooperazione fra le autorità di polizia nazionali e la creazione di nuovi organismi, come Europol, hanno fatto delle informazioni detenute nel SIS una preziosa risorsa nella lotta alla criminalità ed al terrorismo. Sono in via di definizione le finalità del SIS e le relative funzionalità: tra queste, particolare interesse suscitano la conservazione, il trasferimento e l'eventuale ricerca di dati biometrici, in particolare fotografie ed impronte digitali, in quanto consentiranno alle competenti Autorità nazionali di fare quello che il SIS era impossibilitato a fare ovvero identificare i singoli individui.
Un altro elemento che rivela la natura prevalentemente investigativa che assumerà il SIS II rispetto al mero ausilio alle attività di controllo alla frontiera è dato dalla possibilità di operare automaticamente delle interconnessioni tra informazioni presenti nella banca dati. Il sistema, in sostanza, diventa "intelligente", perché compie automaticamente ed in tempi brevissimi quella che può essere definita la base dell'attività di indagine: associare informazioni tra loro insignificanti per estrapolarne un dato utile in termini di indagini (es. associare una targa di un veicolo con una persona).
Scambio delle informazioni
Il rafforzamento della cooperazione transfrontaliera di polizia è anche alla base di alcune proposte legislative attualmente in discussione, in particolare la "Proposta della Commissione per una Decisione Quadro sullo scambio delle informazioni secondo il Principio di Disponibilità". Il provvedimento vuole attuare il "principio di disponibilità" delle informazioni, sancito dal Programma dell'Aja, in base al quale "in tutta l'Unione, un ufficiale di un servizio di contrasto di uno Stato membro che ha bisogno di informazioni nell'esercizio delle sue funzioni può ottenere tali informazioni da un altro Stato membro. Il Servizio di contrasto nell'altro Stato membro è tenuto a trasmettergliele". L'iniziativa si propone di creare un vero e proprio "spazio di libera circolazione delle informazioni" basato sul criterio secondo il quale, se un'autorità di contrasto di uno Stato membro ha la disponibilità, diretta o indiretta, di informazioni contenute in una banca dati nazionale, tale disponibilità deve essere riconosciuta anche alle equivalenti autorità di altri Stati membri e ad Europol.
La proposta mira quindi a mettere nella disponibilità immediata delle autorità incaricate dell'applicazione della legge di un altro Stato membro e di Europol le informazioni contenute nelle banche dati nazionali che sono accessibili alle equivalenti autorità nazionali. L'ambito di applicazione è la prevenzione, l'individuazione e l'investigazione dei reati nella fase antecedente l'esercizio dell'azione penale.
Le informazioni da scambiarsi sarebbero quelle riguardanti il DNA, le impronte digitali, i rilievi balistici, l'immatricolazione di autoveicoli, i numeri telefonici ed i dati minimi per l'identificazione personale. Il sistema deve essere operativo entro il 1° gennaio 2008. Una volta in vigore renderebbe obsolete le pertinenti disposizioni della Convenzione Schengen.Vi sono altresì ulteriori proposte tese a migliorare lo scambio di informazioni tra servizi incaricati dell'applicazione della legge nei Paesi membri dell'UE secondo criteri prevalentemente obbligatori, superando il regime facoltativo della Convenzione Schengen, nonché a modificare le disposizioni Schengen riguardanti l'inseguimento transfrontaliero, con la previsione per gli operatori coinvolti in tali attività di esercitare alcuni atti coercitivi, come l'identificazione, la perquisizione e l'uso legittimo delle armi.
Il trattamento dei dati personali e la tutela della riservatezza
Nel quadro del rafforzamento della sicurezza interna presenta delicati risvolti la questione del trattamento dei dati personali e della tutela della riservatezza.
Nel Programma dell'Aja, il Consiglio europeo esprime la convinzione che il rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia richieda un approccio innovativo nei confronti dello scambio transfrontaliero di informazioni in materia di applicazione della legge. Il fatto che le informazioni attraversino le frontiere non dovrebbe più, di per sé, essere rilevante. Come già accennato, il Consiglio ha previsto che dal 1º gennaio 2008 lo scambio di informazioni di questo tipo sia basato sul principio di disponibilità.
Parallelamente, allo scopo di contemperare le esigenze di sicurezza e protezione dei cittadini con la necessità di salvaguardare le libertà fondamentali e sopratutto il diritto alla privacy ed alla protezione dei dati personali, la Commissione ha ritenuto necessario varare anche uno strumento legislativo sulla protezione dei dati personali, basato sul "terzo pilastro". Si tratta di una proposta di "Decisione quadro sulla protezione dei dati personali trattati nel quadro della cooperazione di polizia e giudiziaria in campo penale". Particolare rilievo viene riservato al principio secondo il quale i dati personali possono essere trasmessi a Paesi terzi o ad organismi internazionali soltanto se questi assicurano un adeguato livello di protezione dei dati, riconosciuto dalla Commissione e dagli Stati membri.
Il futuro regime sulla protezione dei dati dovrà essere raccordato con le nuove funzioni del SIS II e con il VIS. Secondo il parere del Garante Europeo sulla protezione dei dati, l'accesso al VIS da parte delle Autorità competenti in materia di sicurezza interna, risponde ad uno scopo diverso da quello principale che consiste nella realizzazione di politiche coordinate in materia di visti e la prevenzione del "visa shopping". Ad avviso del Garante, la sicurezza interna rappresenta uno scopo secondario del sistema e l'accesso al VIS da parte delle Autorità di polizia dovrà essere regolamentato con uno strumento separato nell'ambito del Titolo VI del Trattato UE.
Cooperazione giudiziaria penale
Il trattato di Amsterdam ha inserito la cooperazione giudiziaria penale nel terzo pilastro (articoli 29-42 del Trattato sull'UE) precisandone gli obiettivi e in particolare la lotta contro la criminalità. L'elemento più significativo in tale settore è rappresentato dal mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, che già l'articolo 293 TCE chiedeva agli Stati membri di adottare.
L'istituzione del Mandato di arresto europeo rappresenta un primo e simbolico caso di applicazione del principio del mutuo riconoscimento. Il mandato d'arresto europeo, istituito con Decisione quadro nel 2002, ha sostituito il sistema dell'estradizione, imponendo ad ogni autorità giudiziaria nazionale (autorità giudiziaria dell'esecuzione) di riconoscere la domanda di consegna di una persona formulata dall'autorità giudiziaria di un altro Stato membro (autorità giudiziaria emittente). L'Italia ha adeguato la sua normativa interna a tale Decisione quadro con la legge 69/05.
È probabile che seguiranno altre forme di applicazione di questo stesso principio, ad esempio l'ordine di prova, in base al quale gli elementi di prova, sia in materia civile che penale, raccolti in uno Stato membro, dovranno essere accettati dalle giurisdizioni di tutti gli Stati membri (tale meccanismo sostituirà il sistema delle rogatorie).
Contestualmente al principio del mutuo riconoscimento, pietra angolare della cooperazione giudiziaria fin da Tampere, è importante procedere all'armonizzazione delle disposizioni in materia penale come ad esempio nel caso delle sanzioni. Oltre al principio del mutuo riconoscimento e all'armonizzazione delle normative, un terzo elemento fondamentale della cooperazione giudiziaria penale è rappresentato dalla fiducia reciproca tra gli operatori della giustizia.
Cooperazione giudiziaria civile e commerciale
Il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni delle autorità nazionali competenti è considerato il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'UE anche per quel che riguarda i settori civile e commerciale. L'obiettivo rimane quindi la realizzazione di uno spazio giudiziario nel quale non sia più necessario avviare uno speciale procedimento nello Stato membro di riconoscimento prima di procedere all'esecuzione propriamente detta (abolizione dell'exequatur).
La Comunità aderisce alla Convenzione dell'Aja di diritto privato internazionale sull'adozione internazionale, nonché alla Convenzione di diritto uniforme.
Con riferimento alle procedure decisionali per l'adozione di atti normativi comunitari, l'articolo 67 come modificato da Nizza, prevede il passaggio dall'unanimità alla procedura di codecisione per gran parte delle materie del Titolo IV, secondo tempi e modi differenziati a seconda dei casi. Per gli atti in materia di cooperazione giudiziaria civile, con esclusione del diritto di famiglia, si prevede tale passaggio alla codecisione fin dall'entrata in vigore del nuovo Trattato.
Base giuridica: