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Governo Italiano

Fondo Monetario Internazionale

 

Fondo Monetario Internazionale

FMI / Fondo Monetario Internazionale
IMF/ International Monetary Fund
Sede Washington D.C.

 

 

Origine ed evoluzione del ruolo del Fondo Monetario Internazionale

Il Fondo Monetario Internazionale (FMI) fu istituito nel 1945 a seguito degli accordi raggiunti nella Conferenza di Bretton Woods del 1944, cui hanno partecipato le potenze Alleate nella seconda Guerra mondiale. Finalizzata a scongiurare il ripetersi di gravi crisi economiche, come la Grande Depressione degli anni ’30, l’architettura istituzionale dell’ordine economico concepito a Bretton Woods si fondava su: il FMI, la Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo (conosciuta come Banca Mondiale) ed un’Organizzazione Mondiale per il Commercio. Quest’ultima fu realizzata solo nel 1995, con l’istituzione dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio (World Trade Organization - WTO). Fino al 1995, la cooperazione commerciale internazionale è stata promossa tramite il Trattato Generale sulla Tariffe ed il Commercio (General Agreements on Tariffsand Trade - GATT).

L’obiettivo statutario del FMI è la promozione della stabilizzazione delle relazioni monetarie e finanziarie internazionali. L’esigenza della cooperazione in tale settore deriva dalla constatazione che le economie sono interdipendenti e che la stabilità monetaria e finanziaria ha ripercussioni positive sulla crescita economica mondiale. Attualmente le principali funzioni svolte sono quelle di sorveglianza e di assistenza finanziaria (vedi oltre).

Il FMI ha inizialmente operato in un sistema di tassi di cambio fissi ma aggiustabili, imperniato sulla convertibilità del dollaro in oro, concedendo assistenza finanziaria a carattere temporaneo agli Stati membri per compensare gli squilibri delle bilance dei pagamenti. In realtà, in un primo momento, il ricorso alle risorse del Fondo fu limitato. Negli anni ’70, con l’abbandono del sistema dei cambi fissi, il FMI ha esteso la propria azione agli squilibri macroeconomici, mentre ha gradualmente assunto maggiore importanza la funzione di sorveglianza sulle politiche economiche dei Paesi membri. Nel frattempo, l’attività del FMI si è indirizzata in maniera crescente verso i Paesi in via di sviluppo (PVS) ed il credito a medio termine.

Con l’esplosione della crisi debitoria nei primi anni ’80, il FMI diventa di fatto  l’organizzazione deputata alla gestione degli shock finanziari a livello globale attraverso programmi di assistenza che hanno dato priorità alle politiche di liberalizzazione commerciale e finanziaria, di privatizzazione e di de-regolamentazione dei mercati. Le crisi finanziarie degli anni ’90 (Messico, 1994-95; Asia orientale, 1997; Russia, 1998; Brasile, 1998-99; Argentina, 2001) e la transizione dei Paesi dell’Europa Orientale verso l’economia di mercato hanno evidenziato i limiti di un approccio spesso caratterizzato da eccessi delle politiche di liberalizzazione, talvolta avventate in economie ancora non del tutto mature. Le raccomandazioni del FMI improntate su manovre fiscali restrittive e sulla prevalenza delle considerazioni di natura macro-economica sono spesso incorse in critiche, suggerendo infine all’organizzazione un ripensamento dell’approccio fino a quel momento utilizzato e facendo emergere l’esigenza di una revisione e di un potenziamento degli strumenti analitici a disposizione, al fine di adattare quanto più possibile le raccomandazioni alle specifiche esigenze dei paesi. .

Dopo alcuni anni in cui il suo ruolo si era progressivamente ridotto con una significativa contrazione dell’attività di assistenza finanziaria, il Fondo ha assunto una importanza strategica su mandato dei successivi vertici G20 dei Capi di Stato e di Governo di Londra (aprile 2009) e Pittsburgh (settembre 2009) per affrontare le conseguenze della crisi finanziaria globale.

Continuo è il lavoro di osservazione e di misurazione delle performance macroeconomiche attese per i 189 Stati Membri dell’Istituzione. L’analisi delle prospettive relative alla situazione economica e finanziaria globale e a quella delle singole economie nazionali (che prende il nome di “World Economic Outlook”), aggiornata su base trimestrale dal Fondo, costituisce fonte informativa di importanza fondamentale per i governi. Il Fondo assiste finanziariamente i Paesi in difficoltà. Questo ruolo non è svolto solo in favore dei Paesi emergenti e di quelli in via di sviluppo, ma anche nei confronti di economie avanzate che, anche e soprattutto a causa degli squilibri di finanza pubblica, sono stati costretti a ricorrere a veri e propri pacchetti di salvataggio. Infine è sempre più stretta la collaborazione con il G20 al fine di definire un efficace e globale sistema di regolamentazione e sorveglianza per i mercati finanziari.

 

Organizzazione

Il Fondo Monetario Internazionale è un’organizzazione a carattere universale composta da 189 Stati membri. Il Consiglio dei Governatori (Board of Governors) è il principale organo direttivo ed è composto da un governatore (generalmente il Ministro delle Finanze) e da un vice-governatore nominati da ogni paese membro. Il Consiglio dei Governatori può delegare i propri poteri al Consiglio d’Amministrazione, con l’eccezione di alcuni poteri riservati. Si riunisce di norma una volta all'anno, in occasione degli Incontri Annuali (“Annual Meetings”). Il Comitato Monetario e Finanziario Internazionale (International Monetary and Financial Committee – IMFC; ex Comitato interinale) è l’organo consultivo che definisce gli indirizzi strategici del FMI. Ne fanno parte i ventiquattro paesi membri (rappresentati generalmente dai Ministri delle Finanze) presenti nel Consiglio di Amministrazione. Si riunisce due volte all'anno: in sessione primaverile e in sessione autunnale, in occasione della riunione annuale del Consiglio dei Governatori.  Il Consiglio di Amministrazione (Executive Board) è l’organo esecutivo del Fondo, esercita l’amministrazione dell’ente ed è composto da 24 Direttori Esecutivi. Il Board funziona in “sessione continua”, gestisce l’amministrazione corrente e decide sull’erogazione dei fondi. E’ coadiuvato dallo staff del FMI, ed è guidato dal Direttore Generale del FMI (Managing Director), che è eletto per un mandato di 5 anni (rinnovabile). Nel 2001, è stato infine istituito l’Ufficio di Valutazione Indipendente (Independent Evaluation Office) quale struttura permanente all’interno del FMI ma indipendente dal management e dallo staff, con funzioni di vigilanza e controllo.

Benché siano previste diverse maggioranze a seconda delle tematiche trattate, nel Consiglio di Amministrazione non si ricorre quasi mai al voto ma si decide per consenso. I diritti di voto in seno al Consiglio sono proporzionali al numero delle quote sottoscritte da ciascun Paese, che sono a loro volta calcolate sulla base di particolari indici determinati in ragione di alcuni fattori economici, fra cui PIL, transazioni di conto corrente e riserve ufficiali. Le quote di partecipazione al FMI (ordinariamente soggette a revisione ogni cinque anni) sono espresse in Diritti Speciali di Prelievo (Special Drawing Rights, SDR), ovvero nell’unità di conto del FMI (determinata secondo un paniere ponderato di cinque valute: dollaro USA, Euro, Yen, Sterlina, Renminbi). La circostanza che le risorse principali del FMI consistano nelle quote partecipative dei Paesi membri, differenzia il sistema di finanziamento del FMI da quello della Banca Mondiale che, pur disponendo anch’essa di un capitale sociale, si rifornisce principalmente attraverso l’emissione di obbligazioni sui mercati internazionali.

 

La funzione di Sorveglianza

L’attività di sorveglianza del Fondo Monetario Internazionale è esercitata sia nei riguardi dei singoli Paesi (sorveglianza bilaterale) sia a livello globale e regionale (sorveglianza multilaterale), evidenziando di volta in volta i possibili fattori di vulnerabilità domestica e internazionale e proponendo i necessari aggiustamenti.

La sorveglianza nella sua forma attuale trova il suo fondamento nell’Articolo IV dello Statuto (Articles of Agreement) del FMI, così come emendato alla fine degli anni ’70, dopo il collasso del sistema di Bretton Woods. Ai sensi dell’Articolo IV, i paesi membri sono tenuti a collaborare con il Fondo e tra di loro per promuovere la stabilità, mentre il FMI ha la responsabilità di (i) supervisionare il sistema monetario internazionale, per assicurarne il corretto funzionamento, e (ii) verificare che ciascun paese membro ottemperi ai suoi obblighi.

Per quanto attiene alla sorveglianza bilaterale, l'articolo IV statuisce in particolare che il FMI debba tenere periodiche consultazioni bilaterali con i Paesi membri, nell'ambito delle quali uno Staff di esperti ha il compito di visitare il Paese “sotto esame” e di redigere un rapporto che costituisce la base per le discussioni in seno al Consiglio di Amministrazione.

La sorveglianza multilaterale, invece, permette al FMI di esaminare costantemente l’andamento dell’economia e del sistema finanziario mondiale. Gli esiti dell’analisi vengono quindi resi pubblici attraverso la pubblicazione dei rapporti periodici World Economic Outlook (WEO), Global Financial Stability Report (GFSR), del Fiscal Monitor e dei 'Regional Economic Outlooks' (REOs, che costituiscono volumi di approfondimento relativi alle grandi macroaree regionali: Europa, Americhe, Asia, Asia Centrale e Medio Oriente ed Africa Sub-Sahariana. Questi rapporti sono pubblicati con cadenza semestrale, in occasione delle riunioni annuali e primaverili del Comitato Monetario e Finanziario Internazionale (CMFI), ad eccezione del WEO che presenta aggiornamenti (Update) anche tra una riunione e l’altra.

In materia di promozione di standard internazionali, il FMI ha avviato, in collaborazione con la Banca Mondiale, l’elaborazione di rapporti-Paese per il rispetto degli standard e codici di condotta in materia finanziaria (Reports on the Observance of Standards and Codes, ROSC) e ha previsto l’invio di missioni speciali per esaminare la solidità dei sistemi bancari e finanziari (Financial Sector Assessment Programs, FSAPs). All’azione di sorveglianza spesso si associa un’attività di assistenza tecnica, realizzata con missioni di esperti o corsi di formazione realizzati presso le sedi del FMI. Inoltre, anche se non è previsto un meccanismo simile a quello appena descritto per l’art. IV, anche per l’art. VIII dell’Accordo di adesione al Fondo (concernente restrizioni ai cambi) sono previste delle periodiche revisioni, l’ultima delle quali, iniziata nel 1992 e conclusa nel 2006, ha evidenziato che la piena adesione ai principi fissati all’art. VIII porta benefici per i Paesi che li attuano.

      

L'assistenza finanziaria

Una delle principali responsabilità del Fondo è di fornire assistenza finanziaria ai paesi membri per fronteggiare situazioni di squilibrio temporaneo della bilancia dei pagamenti. Il Fondo concede finanziamenti nell’ambito di un accordo con le autorità, volto a definire le misure di politica economica e le riforme necessarie per il superamento della crisi. Nel corso degli anni il Fondo ha sviluppato numerosi strumenti di finanziamento per far fronte alle diverse esigenze dei paesi membri. Sono previsti finanziamenti: (i) a tassi non agevolati, (ii) a tassi agevolati (concessional), (iii) per i paesi colpiti da conflitti o da calamità, (iv) per paesi a basso reddito e (v) per i paesi emergenti. I prestiti del FMI non sono intesi a soddisfare pienamente i fabbisogni finanziari dei Paesi membri ma a catalizzare altre fonti di finanziamento pubbliche e private. L’erogazione di un prestito è subordinata agli “arrangements” approvati dal Consiglio di Amministrazione, che contengono un programma economico formulato dal Paese destinatario, con la consulenza del FMI. L’impegno, esplicitato in una “Lettera di intenti”, eventualmente corredata da un “Memorandum di politiche economiche e finanziarie”, è parte integrante del prestito. La condizionalità dei programmi di prestito del FMI è calibrata affinché il Paese rimedi in maniera duratura ai problemi strutturali che sottostanno allo squilibrio. I contenuti della condizionalità si concretizzano in obiettivi ben precisi (performance criteria) ed il loro raggiungimento viene agevolato dal fatto che i prestiti del Fondo non sono erogati in una soluzione unica, ma in tranches di norma trimestrali. Se alcuni degli obiettivi non sono realizzati, l’organo esecutivo del FMI può decidere se proseguire, sospendere o interrompere il programma.
Al momento, gli strumenti finanziari a disposizione del Fondo sono:

  • Stand-By Arrangements (SBA)

    L’Accordo di Stand-by (Stand-by Arrangement, SBA) è uno degli strumenti “storici” del Fondo, essendo utilizzato dal 1952. Si qualifica come l’accordo standard mediante il quale i Paesi membri del Fondo, che sperimentano temporanei squilibri della bilancia dei pagamenti, sono autorizzati a prelevare un ammontare pari al 145 per cento della propria quota su base annuale e al 435 per cento della propria quota su base cumulativa dal Conto Generale delle Risorse (General Resource Account – GRA). La durata tipica degli accordi è di 12-24 mesi, estendibili a 3 anni. Lo SBA può essere di tipo precauzionale. I tassi applicati sono non concessionali, anche se quasi sempre inferiori ai finanziamenti offerti sui mercati privati internazionali. Di norma lo SBA viene utilizzato per i paesi con economie mature. 

  • Stand-By Credit Facility (SCF)


    La Stand-By Credit Facility, misura analoga allo SBA, è indirizzata ai Paesi a basso reddito che sperimentano temporanee esigenze di liquidità di breve periodo. Normalmente il prestito ha una durata variabile tra i 12 ed i 36 mesi. A partire da gennaio 2010 ha sostituito l’Exogenous Shocks Facility.

  • Extended Fund Facility (EFF)


    Strumento creato nel 1974 per assistere paesi in situazione di forte e prolungato squilibrio nella bilancia dei pagamenti dovuto a impedimenti strutturali, che ad esempio limitino l’accesso ai capitali privati. I paesi che accedono all’EFF devono aver predisposto adeguati programmi di riforme strutturali per correggere le debolezze economiche e istituzionali. L’EFF può essere utilizzato per economie caratterizzate da bassi tassi di crescita e da una bilancia dei pagamenti intrinsecamente debole. Questo strumento prevede finanziamenti a lungo termine, ad un tasso d’interesse inferiore a quello di mercato, e un coinvolgimento prolungato del Fondo in tutte le fasi di elaborazione e attuazione delle riforme. Come nel caso dello SBA, i Paesi richiedenti sono autorizzati a prelevare un ammontare pari al 145 per cento della propria quota su base annuale e al 435 per cento della propria quota su base cumulativa dal Conto Generale delle Risorse (General Resource Account – GRA). L’ammontare dei prestiti può essere elevato in casi eccezionali. Di norma ha una durata di 3 anni, che può essere estesa a 4 anni qualora si ravvisi la necessità di realizzare riforme strutturali particolarmente complesse.

  • Extended Credit Facility (ECF)

    Analoga all’EFF, è destinata ai paesi a basso reddito per fornire sostegno finanziario di medio termine a paesi con problemi prolungati (protracted needs) di bilancia dei pagamenti. Ha una durata iniziale triennale o quadriennale, con una estensione massima di cinque anni. I rimborsi devono avvenire in 10 anni e il tasso di interesse è attualmente pari a zero. L’intervento del Fondo è legato a un programma di aggiustamento e alla definizione di una specifica condizionalità. Da gennaio 2010 ha sostituito la precedente Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF).
  • Flexible Credit Line (FCL)

    Strumento destinato ai paesi con fondamentali economici e politiche macroeconomiche molto solidi. Può essere utilizzato al fine di prevenire, oltre che di risolvere le crisi. Ha carattere prevalentemente precauzionale, ma può essere usato anche da paesi che si trovino a fronteggiare una crisi finanziaria, senza ulteriori adempimenti. L’accesso alla FCL è particolarmente flessibile, in quanto le erogazioni delle risorse non avvengono in fasi successive e non sono condizionate a specifici impegni di policy, a differenza di quanto avviene con i programmi tradizionali del Fondo. Dopo la riforma approvata nel 2010, la durata della linea di credito è di uno – due anni (con riesame dei requisiti dopo il primo anno). Non vi sono limiti di accesso prestabiliti e le singole decisioni si basano sullo specifico fabbisogno finanziario di ciascun paese. Il Board del FMI è coinvolto nella determinazione dei limiti di accesso e del relativo impatto sulla liquidità del Fondo.

  • Precautionary and Liquidity Line (PLL) 


    Strumento creato per fornire finanziamenti a fronte di necessità effettive o potenziali di bilancia dei pagamenti in paesi con fondamentali e politiche solide, rappresenta una forma di assicurazione o un aiuto nella risoluzione di crisi in una varietà di circostanze. Combina un processo di qualificazione simile a quello stabilito per la FCL con una condizionalità ex-post mirata, volta ad affrontare eventuali vulnerabilità residue identificate. I requisiti per accedere alla PLL segnalano la solidità dei fondamentali e delle politiche di quel paese, contribuendo ad accrescere la fiducia dei mercati.

  • Rapid Financing Instrument (RFI) 


    E’ stato introdotto, sostituendo precedenti strumenti, per fornire rapidamente assistenza finanziaria con condizionalità limitata a paesi che devono fronteggiare bisogni urgenti di bilancia dei pagamenti. L’accesso è limitato al 37,5 per cento della quota su base annuale e al 75 per cento cumulato.

  • Rapid Credit Facility (RCF) 


    Destinata ai paesi a basso reddito, fornisce finanziamenti a rapida erogazione e accesso limitato in situazioni di emergenza (shock esogeni, catastrofi naturali, situazioni derivanti da conflitti), con limitata condizionalità. È prevista la possibilità di un utilizzo ripetuto, anche per consentire a paesi particolarmente fragili di costituire il track record necessario per accedere al ECF. Da gennaio 2010 sostituisce i finanziamenti garantiti in precedenza dall’Exogenous Shocks Facility (componente ad accesso rapido), dall’Emergency Natural Disaster Assistance e dall’EmergencyPost-Conflict Assistance.

  • Staff Monitored Program (SMP) 

    Lo Staff Monitored Program è uno strumento informale e flessibile mirato a favorire il dialogo fra lo Staff del Fondo e le Autorità di un Paese membro in merito alla politica economica di quest’ultimo. Non è sostenuto dalle risorse finanziarie del Fondo e non è soggetto all’approvazione del Consiglio di Amministrazione.
  • Policy Support Instrument (PSI) 

    Introdotto nell’ottobre del 2005, il PSI è uno strumento che consente al FMI di assistere i Paesi a basso reddito che non vogliono o non necessitano il sostegno finanziario del Fondo. L’obiettivo del PSI consiste nel segnalare ai donatori bilaterali e multilaterali ed ai mercati finanziari l’approvazione del FMI delle politiche economiche dei singoli paesi.

  • Policy Coordination Instrument (PCI)

    Strumento non finanziario del FMI, istituito a luglio 2017 per la generalità dei membri. Consente ai paesi richiedenti di segnalare il proprio impegno sulle riforme, nonché a catalizzare risorse da altre fonti (altri creditori ufficiali o investitori privati). La creazione del PCI mira a rafforzare la rete di sicurezza finanziaria globale in un contesto nel quale le reti di assistenza finanziaria regionale (RFA) sono diventate più importanti.

Il FMI partecipa attivamente anche alle principali iniziative multilaterali volte a favorire la ristrutturazione del debito dei Paesi in via di sviluppo, quali la Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative e la Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI). Inoltre, per il sostegno ai paesi a basso reddito il FMI si avvale anche di risorse più specificamente dedicate a tale scopo da paesi donatori. L’intervento più robusto è dato dal Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT), entrato in vigore a gennaio 2010.  Il fondo fiduciario nel quale sono convogliate le risorse destinate all’assistenza dei paesi più poveri è divenuto pienamente operativo e ha concesso assistenza attraverso tutti gli strumenti disponibili (Extended Credit Facility, ECF; Standby Credit Facility, SCF; Rapid Credit Facility, RCF).

 

L’attività di assistenza tecnica e capacity development

Il FMI offre ai paesi membri assistenza tecnica e formazione in diverse aree tematiche: fiscale, monetaria, statistica e legale. Il maggiore sforzo, in termini di risorse del Fondo monetario dedicate all’assistenza tecnica, è rivolto al rafforzamento della capacità dei paesi membri di formulare e attuare politiche economiche più efficaci e allo sviluppo di solide istituzioni economiche e finanziarie (capacity building). Negli ultimi anni l’assistenza tecnica è andata assumendo sempre maggiore importanza nelle strategie di sostegno ai paesi membri e costituisce ormai una componente importante dell’attività del Fondo. Una parte crescente delle attività è assicurata dai centri regionali in Africa, in Medio-Oriente, in Centro America e negli Stati insulari del Pacifico e dei Caraibi, consentendo il rafforzamento della ownership dei paesi beneficiari e la fornitura di un tipo di assistenza rapida e flessibile.

 


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