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Governo Italiano

Brexit

 
Brexit

I – Introduzione

Con il referendum del 23 giugno 2016, la maggioranza dell’elettorato britannico ha espresso la volontà che il Regno Unito abbandoni l’Unione europea (UE), a distanza di 43 anni dal suo ingresso nell’allora CEE.

Su questa base, il 29 marzo 2017 il Governo britannico ha azionato il meccanismo di recesso previsto dall’art. 50 del Trattato sull’Unione europea (TUE). Da quel momento hanno avuto ufficialmente inizio i negoziati per concordare i termini della Brexit con un Accordo di Recesso, la prevista prima tappa di un complesso processo doveva condurre all’uscita formale del Regno Unito dalla UE al temine del periodo negoziale di due anni, il 29 marzo 2019. Il termine è stato invece prorogato due volte fra marzo e aprile scorsi e quindi esteso per la terza volta a fine ottobre non oltre il 31 gennaio 2020 (v. infra, Parte IV, “Ultimi sviluppi”).

 

II – Il negoziato Brexit (2017-2018)

La prima fase dei negoziati si è conclusa il 15 dicembre 2017 e il Consiglio europeo ha conseguentemente certificato il raggiungimento di progressi sufficienti per passare alla seconda fase dei negoziati.

La seconda fase è entrata nel vivo con l’avvio del 2018, sotto la Presidenza semestrale bulgara del Consiglio UE. Il 19 marzo 2018, le parti hanno raggiunto un’intesa sui temi dei diritti dei cittadini, sul regolamento delle pendenze finanziarie, sulla transizione e su alcuni altri aspetti della separazione, arrivando a coprire quasi l’80% dei temi dell’Accordo di Recesso.

Grazie agli sviluppi intercorsi tra aprile e novembre 2018 (terza fase negoziale), il 25 novembre 2018 il Consiglio europeo straordinario “art. 50” (a ventisette Stati membri) ha dato il via libera all’Accordo di Recesso e alla Dichiarazione Politica sul quadro delle future relazioni, dopo l’avallo politico sull’intesa da parte del Governo britannico il 14 novembre 2018.

L’intesa prevede un periodo transitorio, fino al 31 dicembre 2020. In questo periodo continuerebbe a vigere lo status quo, salvo lievi correzioni: il Regno Unito sarà tenuto a rispettare il diritto UE e tutti gli obblighi che ne discendono, ma – nella sua nuova veste di Stato terzo – non potrà prendere parte al processo decisionale UE. 

Nel quadro dei negoziati Brexit, vi sono alcune questioni di importanza prioritaria per il nostro Paese. Una di queste è senza dubbio lo status dei cittadini UE – e, tra loro, lo status dei nostri numerosi connazionali – residenti nel Regno Unito e quello dei cittadini britannici in Italia. A questo proposito, per il Governo è essenziale che sia garantita anche in concreto, dopo il recesso, la più alta tutela possibile ai diritti acquisiti dei nostri connazionali che vivono, studiano e lavorano nel Regno Unito. Più in generale, l’Italia rimane impegnata assieme a tutti gli altri Partner europei per assicurare un passaggio il più ordinato possibile alla realtà post-Brexit, nell’interesse di cittadini e imprese.

 

III – Il processo di ratifica fra difficoltà e nuove prospettive

Nonostante gli sviluppi positivi legati all’intesa del novembre 2018 sull’Accordo di Recesso e la Dichiarazione politica sul quadro delle future relazioni, tra il gennaio e il marzo 2019 il Parlamento britannico ne ha respinto per tre volte la ratifica, contribuendo ad innescare un processo politico interno che ha infine portato alle dimissioni del Primo Ministro conservatore Theresa May lo scorso 7 giugno.

A vincere la corsa per la successione alla leadership dei Tories lo scorso 23 luglio è stato l’ex Foreign Secretary Boris Johnson, che ha subito impostato la propria azione di Governo sulla promessa di attuare la Brexit “senza se e senza ma”. 

Nel frattempo, in occasione del Consiglio europeo del 20-21 giugno u.s., i Capi di Stato e di Governo e il Presidente del Consiglio Tusk hanno discusso degli sviluppi sul dossier e definito alcuni messaggi chiave rivolti al pubblico e alla controparte britannica. I Ventisette confermano che non desiderano un recesso senza accordo e auspicano invece una futura relazione con il Regno Unito che sia la più stretta possibile. Sono altresì indicati: la disponibilità a rinegoziare la Dichiarazione politica sulle future relazioni, nel caso in cui la posizione del Regno Unito dovesse evolvere; l'auspicio di lavorare insieme al nuovo Primo Ministro del Regno Unito.

Successivamente, le squadre negoziali UE e UK hanno impostato nuovi, intensi e complessi negoziati sull’Accordo di Recesso per trovare meccanismi alternativi al cd. “backstop” per l’Irlanda/Irlanda del Nord. Dopo la Brexit, infatti, sull’isola di Irlanda verrebbe a crearsi l’unico confine terrestre fra il Regno Unito e l’Unione europea, una situazione capace di mettere a rischio il delicato processo di pace in atto fra le comunità unionista e repubblicana. La clausola del backstop, contenuta in un apposito Protocollo allegato all’Accordo di Recesso, è pertanto volta ad impedire in ogni caso la creazione di un confine “rigido” fra le due parti dell’Isola, ma proprio la formulazione negoziata e accettata da Theresa May aveva contribuito all’insuccesso del percorso di ratifica dell’Accordo, per l’opposizione di alcune forze parlamentari che la ritenevano suscettibile di vincolare a tempo indefinito il Regno Unito al territorio doganale UE e di creare uno status separato per il l’Irlanda del Nord rispetto al resto del Regno Unito.

Il 17 ottobre, a pochi giorni dalla data del 31 ottobre fissata per il recesso, i negoziatori UE e UK hanno infine raggiunto un’intesa sui meccanismi alternativi al cd. backstop, immediatamente avallata il giorno stesso dal Consiglio europeo “articolo 50”. Il compromesso che ha portato al nuovo Protocollo sull’Irlanda è basato sull’allineamento regolamentare e doganale dell’Irlanda del Nord con l’UE in cambio della possibilità che l’Assemblea parlamentare nord-irlandese decida in futuro di non prolungare il nuovo regime (cd. principio del consenso). La soluzione trovata trasforma quindi il precedente backstop in principio temporaneo, ma di fatto permanente (in quanto richiedeva il consenso delle parti per il suo superamento), in una soluzione in principio permanente ma potenzialmente temporanea. Si tratta nel complesso di una soluzione creativa per una situazione – quella dell’Irlanda – del tutto particolare. Il sistema così creato è senza precedenti e andrà accompagnato da attente verifiche in fase di attuazione per garantire il corretto funzionamento.

Assieme al Protocollo sull’Irlanda, è stata modificata anche la Dichiarazione sulle relazioni future tra UE-UK nel senso di chiarire – come voluto dal Regno Unito– che l’obiettivo finale del negoziato dovrà essere un Accordo di libero scambio senza tariffe e restrizioni quantitative. Londra dovrà tuttavia accettare chiare disposizioni a tutela della parità di condizioni (cd. level playing field) in materia di concorrenza, aiuti di Stato, fiscalità, ambiente, occupazione e aspetti sociali.

 

IV – Ultimi sviluppi

Il 22 ottobre, la Camera dei Comuni britannica ha indicato – con 329 voti a favore e 299 contrari – di poter approvare la nuova intesa negoziata dal Primo Ministro con l’UE. Benché non si tratti di un voto decisivo, esso costituisce uno sviluppo importante, dimostrando per la prima volta l’esistenza di una maggioranza parlamentare a sostegno dell’Accordo di recesso. Il Primo Ministro Johnson – determinato a mantenere la sua promessa di una Brexit entro il 31 ottobre – ha quindi tentato di ridurre i tempi del processo interno di ratifica dell’Accordo rinegoziato, incontrando tuttavia l’opposizione del Parlamento, che ha preteso più tempo per esaminare il testo prima di procedere alla ratifica. Il Primo Ministro ha quindi sospeso i lavori sulla legislazione attuativa dell'Accordo (cd. Withdrawal Agreement Bill) in attesa di una decisione del Consiglio europeo sulla proroga (la terza) dell’articolo 50 TUE che egli si era nel frattempo visto obbligato a richiedere il 19 ottobre, per rispettare la cd. “legge anti-no deal” approvata a inizio settembre dal Parlamento.

Il 29 ottobre è stata quindi adottata una Decisione del Consiglio europeo che, d’intesa con il Regno Unito, dispone un’estensione “lunga e flessibile” dell’art. 50 sino al 31 gennaio 2020, con la previsione che nel caso in cui le Parti completino le rispettive procedure di ratifica interne prima di tale data, l'Accordo di recesso entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo la notifica del completamento di tali procedure. A garanzia dell’UE, la Decisione esclude la possibilità di riaprire l'Accordo già rinegoziato e richiama il Regno Unito al rispetto dei propri obblighi di Stato membro a tutti gli effetti sino all'avvenuto recesso (inclusi il dovere di rispetto del principio di leale cooperazione e l’obbligo UK di nominare un proprio membro per la nuova Commissione europea).

Contemporaneamente, il 29 ottobre il Parlamento britannico ha approvato la proposta governativa di tenere elezioni anticipate il 12 dicembre, cosa che comporterà nel Regno Unito la sospensione di ogni attività connessa alla ratifica dell’Accordo di recesso sino alla data del voto.

Da parte sua, l’UE ha comunque avviato il proprio processo di ratifica interno, che prevede anche l’avallo del Parlamento europeo al nuovo testo. In proposito, il Parlamento europeo ha sottolineato che il proprio “via libera” al nuovo Accordo non si limiterà ad una semplice formalità ma avverrà dopo un attento esame nel merito e, comunque, solo dopo l’avvenuta ratifica da parte britannica.

V – Negoziato sulle future relazioni

Il negoziato sulle future relazioni si aprirà soltanto una volta che entrambe le Parti avranno completato le procedure di ratifica del nuovo Accordo e dopo che il Regno Unito sarà divenuto uno Stato terzo. Ad applicarsi saranno le procedure di cui all'art. 218 TFUE sulla conclusione di accordi tra l’UE e Paesi terzi: a seconda delle materie, gli accordi da concludere saranno o di competenza esclusiva dell'Unione o a competenza "mista" UE-Stati membri (con la conseguente necessità di ratifiche nazionali in aggiunta alla ratifica UE).

La difficoltà maggiore risiederà nella durata assai ridotta del periodo transitorio, che è previsto concludersi il 31 dicembre 2020 e che, a seguito dell’ultima estensione dell’art. 50 TUE, dovrebbe cominciare al più tardi il 1° febbraio 2020. Ciò ha di fatto ridotto a meno di un anno il tempo per completare complessi negoziati che normalmente richiederebbero anni di lavoro. Il periodo transitorio potrebbe tuttavia essere prolungato fino a uno o due anni ai sensi dell’art. 132 dell’Accordo di recesso.

 

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APPROFONDIMENTI

 

I. Attività di preparazione al recesso a livello UE e nazionale

Proseguono tanto a livello UE quanto di singoli Stati membri i preparativi al recesso e le misure d’emergenza in caso di un recesso senza accordo (c.d. “no deal”).

Lo scorso 4 settembre, la Commissione europea ha pubblicato la sesta comunicazione in tema di preparazione al recesso del Regno Unito dall’Unione, dal titolo “Completare la preparazione per il recesso del Regno Unito dall’Unione europea il 1 novembre 2019”, che fa seguito all’ultima pubblicata lo scorso 13 giugno, prima dello stato dell’arte sul dossier Brexit al Consiglio europeo del 20-21 giugno. In essa, la Commissione sintetizza le conseguenze di un possibile no deal in numerosi settori e dà atto del completamento delle misure di preparazione, senza omettere di rinnovare l’appello a tutti i soggetti interessati a prepararsi ad ogni eventualità

Gli ambiti principali su cui si sono focalizzati gli interventi di emergenza – tanto a livello UE quanto degli Stati membri – spaziano dai diritti dei cittadini ai trasporti, dalla cooperazione di polizia e giudiziaria alla tutela dell’integrità del mercato interno, fino ai settori finanziario e della pesca.

Tali misure si basano su tre precondizioni per le discussioni future fra UE e Regno Unito, relative ai tre principali aspetti della separazione: a) la protezione dei diritti dei cittadini; b) il rispetto da parte britannica delle proprie obbligazioni finanziarie nei confronti dell’UE e c) l’impegno a trovare – nel corso del negoziato sulle future relazioni – una soluzione alternativa al c.d. “backstop” che consenta di preservare la pace in Irlanda e l’integrità del Mercato interno.

A livello nazionale è stato adottato il Decreto legge del 25 marzo 2019, n. 22 (convertito in Legge del 20 maggio 2019 n. 41) per assicurare la stabilità finanziaria e integrità dei mercati, la tutela dei diritti dei cittadini UK residenti in Italia, nonché il rafforzamento della rete consolare nel Regno Unito e dell’assistenza nei confronti della comunità italiana ivi residente.

Il 1° ottobre si è altresì svolta una nuova riunione della Task Force Brexit coordinata da Palazzo Chigi, durante la quale: a) è stato ribadito l’impegno per trovare un’intesa sul cd. backstop, garantire un recesso con accordo ed evitare il “no deal”; b) sono state esaminate le misure di messa in sicurezza in caso di uscita senza accordo; c) è stato rinnovato l’appello a cittadini, imprese e i soggetti interessati a prepararsi ad ogni scenario.

II – Diritti dei cittadini

L’intesa sui cittadini contenuta nell’Accordo di Recesso garantisce i diritti acquisiti di milioni di cittadini UE alla data di fine del periodo di transizione (31 dicembre 2020), accordando inoltre un ampio periodo di tempo per richiedere il c.d. “Settled Status” , il nuovo certificato di residenza permanente per i cittadini UE residenti in Regno Unito: il periodo di transizione (dalla data del recesso al 31 dicembre 2020) più un ulteriore “periodo di grazia” di sei mesi (sino al 30 giugno 2021). Si tratta di un risultato non scontato, raggiunto soprattutto grazie all’iniziativa italiana.

Il Governo italiano è impegnato a dialogare e vigilare insieme all’UE con le Autorità britanniche affinché le procedure amministrative agevoli e semplici che il Regno Unito si è impegnato a garantire ai nostri cittadini siano effettivamente applicate, nell’ottica di risparmiare ai nostri connazionali inutili oneri e aggravi burocratici per il riconoscimento dei loro diritti acquisiti nel Regno Unito. In questo senso, il tema delle modalità pratiche di riconoscimento del c.d. “Settled Status” continua ad essere seguito e approfondito da parte italiana, in particolare nell’ambito dell’apposito “User group” dell’Home Office, a cui partecipa attivamente la nostra Ambasciata a Londra insieme ai rappresentanti degli altri 26 Stati membri e della Commissione europea.

Italia e Regno Unito hanno portato avanti e continuano ad avere un intenso e proficuo dialogo sulla necessità di garantire in concreto i diritti acquisiti dei cittadini UE in Regno Unito e britannici nell’UE, con particolare riguardo alle categorie più vulnerabili.

Sui diritti dei cittadini, coerentemente con il dialogo tra i Paesi dell’UE e il Regno Unito, vi è altresì un impegno condiviso ad offrire la massima tutela possibile anche in caso di recesso senza accordo.

Vi sono impegni e misure unilaterali sia da parte britannica sia da parte dei Paesi dell’UE che tendono ad un sostanziale mantenimento di diritti e benefici assicurati fino ad ora per i cittadini residenti ai sensi del diritto UE nel Regno Unito o nell’UE alla data del recesso.

Da parte italiana, in un’ottica di massima apertura, le misure contenute nel citato Decreto legge del 25 marzo 2019, n. 22 (convertito in Legge del 20 maggio 2019 n.41) mantengono il quadro esistente, consentendo ai cittadini britannici in Italia di richiedere e ottenere lo status di residente di lunga durata di cui alla direttiva 2003/109/CE e di continuare a godere dei diritti nei settori della sanità, dell’impiego, dell’istruzione, della sicurezza sociale, del ricongiungimento familiare.

 

III – Economia

In campo economico, le misure europee ed italiane prevedono interventi nei settori dei servizi finanziari, dei trasporti e dei controlli di frontiera (porti, aeroporti e dogane).

Con particolare riguardo al livello nazionale, anche a seguito di specifici incontri tenutisi nel novembre 2018 con i rappresentanti degli operatori del settore, sono state preparate misure per far fronte al nuovo quadro giuridico nei principali punti di entrata ed uscita delle merci tra Italia e Regno Unito, per attuare le misure UE nel settore dei servizi finanziari e dei trasporti, per informare utenti e operatori e assistere le imprese in caso dovesse materializzarsi lo scenario di Brexit senza accordo.

Le misure d’emergenza non potranno eliminare del tutto gli effetti negativi di una Brexit senza accordo poiché tali interventi non potranno, comunque, riprodurre i benefici dell’appartenenza all’UE, né replicare le disposizioni dell’Accordo di recesso, ma si concreteranno in interventi temporanei, unilaterali e di carattere limitato, a cui dovrà necessariamente aggiungersi l’attività di preparazione del settore privato.

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Per saperne di più

I cittadini, gli operatori economici e i soggetti interessati ad approfondire le questioni legate alla Brexit possono consultare:

 

 

 

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