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Governo Italiano

Resoconto della seduta della Commissione Esteri della Camera in cui è stato incardinato l’esame in III lettura del provvedimento di riforma della “Legge Buttiglione”

 

Resoconto della seduta della Commissione Esteri della Camera in cui è stato incardinato l’esame in III lettura del provvedimento di riforma della “Legge Buttiglione”

Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea.
Testo unificato C.  2854-2862-2888-3055-3866-B, approvato dalla Camera e modificato dal Senato.

(Parere alla XIV Commissione).
(Esame e rinvio).

      La Commissione inizia l'esame del provvedimento in titolo.

      Franco NARDUCCI, presidente, ricorda che la Commissione è chiamata ad esprimere un parere rinforzato ai sensi dell'articolo 73, comma 1-bis, del Regolamento, e che il provvedimento è calendarizzato per la discussione in Assemblea a partire dalla prossima settimana, dopo la manovra di bilancio. Ricorda altresì che il provvedimento è già stato esaminato in prima lettura nella seduta del 16 marzo 2011, con l'espressione di un parere favorevole con condizioni ed osservazioni.

      Mario BARBI (PD), relatore, illustra il provvedimento in titolo che reca la riforma della legge n.  11 del 2005, nota come «legge Stucchi-Buttiglione» (o ancora «ex legge La Pergola» del 1989).
      A più di un anno e mezzo dal precedente passaggio parlamentare, fa presente che l'esame che si avvia oggi si appunta, pertanto, sulle sole modifiche apportate dal Senato, riguardanti tuttavia un numero cospicuo di disposizioni. Quanto al carattere rinforzato del parere, precisa che esso non si riferisce alla sua forza vincolante nei confronti dell'esame in sede referente, ma alla necessità che tale parere sia stampato e allegato alla relazione scritta per l'Assemblea, quando questa sarà predisposta dalla Commissione di merito.
      Prima di procedere nell'illustrazione delle modifiche apportate dall'altro ramo del Parlamento, ricorda che la finalità complessiva del provvedimento concerne l'aggiornamento della disciplina sulla partecipazione dell'Italia al processo decisionale in sede europea al mutato contesto post-Lisbona e al nuovo e più incisivo ruolo riconosciuto dai Trattati ai Parlamenti nazionali, sia nel processo normativo che in sede di definizione delle politiche dell'UE.
      Il richiamo alle politiche dell'Unione, evocato anche dal titolo del provvedimento, impone di considerare le nuove norme anche nell'ottica di una valorizzazione del Parlamento rispetto alla politica estera dell'Unione europea, su cui la Commissione nella precedente legislatura ha condotto un significativo lavoro di indagine conoscitiva.
      Nell'analisi del provvedimento, ritiene opportuno tenere conto di talune priorità imprescindibili di ordine generale: garantire la conformità del nostro ordinamento alle novità introdotte e alle prassi attuative già definite; assicurare l'attuazione delle nuove previsioni sul ruolo dei Parlamenti nazionali, al fine di garantire il più possibile forme di verifica democratica, anche grazie a rigorose pratiche informative tipiche di altri ordinamenti; infine, scongiurare, nell'interesse nazionale e senza abdicare in favore di logiche tecnocratiche, ogni incertezza sul piano delle competenze istituzionali nella formazione del diritto europeo, evitando il più possibile aggravi e duplicazioni e preservando la riconoscibilità ed autonomia degli organi preposti alla decisione politica rispetto a quelli di rango amministrativo.
      Passando al testo trasmesso dal Senato, segnala i significativi miglioramenti apportati sul tema del ruolo del Parlamento, nello spirito del parere reso a suo tempo dalla Commissione.
      Se pur all'articolo 1 non appare inserito l'inciso sul contributo del ruolo del Parlamento al buon funzionamento dell'Unione europea, vi sono nuovi articoli e disposizioni che valorizzano la funzione parlamentare e che arricchiscono in modo significativo la gamma degli obblighi informativi da parte del Governo.
      Segnala, in particolare, l'inserimento di un nuovo articolo 3 che detta i principi generali sulla partecipazione del Parlamento alla definizione della politica europea dell'Italia e al processo di formazione degli atti dell'Unione europea. La norma enfatizza tale partecipazione (comma 1), dichiarando che le Camere, in coordinamento con il Governo, intervengono nella fase di formazione delle normative e delle politiche europee, secondo quanto previsto dal Trattato sull'Unione europea e dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (comma 2). Il comma 3 valorizza la presenza degli uffici di Camera e Senato presso le istituzioni europee, sottolineandone la collaborazione con la Rappresentanza permanente.
      Al successivo articolo 4, è stato soppresso il comma relativo alla relazione semestrale alle Camere «sui temi di maggiore interesse decisi o in discussione in sede di Unione europea», che appariva una duplicazione, considerati gli oneri informativi già disciplinati ed attivi. La norma conferma, infatti, il vigente modello di informative del Governo agli organi parlamentari, all'Assemblea delle due Camere o alle Commissioni su loro richiesta, prima e dopo le riunioni del Consiglio europeo e del Consiglio dell'Unione europea.
      Il nuovo comma 3 dell'articolo 4 prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei trasmettono alle Camere relazioni e note informative, predisposte dalla Rappresentanza permanente, su una pluralità di riunioni delle istituzioni europee, di atti, progetti di atti, iniziative, questioni, come pure su procedure di precontenzioso e contenzioso avviate nei confronti dell'Italia.
      Il comma 4 aggiorna opportunamente il provvedimento alle novità introdotte in tema di obbligo di pareggio di bilancio e a seguito dell'approvazione del pacchetto di misure noto come Fiscal compact, disponendo che il Governo informi e consulti periodicamente – e sarebbe da precisare, a suo avviso, se si tratta di procedura su richiesta parlamentare e a cadenza fissa – le Camere in merito al coordinamento delle politiche economiche e di bilancio e al funzionamento dei meccanismi di stabilizzazione finanziaria. Su tali obblighi il successivo comma 7 prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei assicurino il rapporto del Governo con il Parlamento e, in particolare, con le Commissioni parlamentari competenti. In linea con il Titolo II del Protocollo n.  1 sul ruolo dei Parlamenti e con l'articolo 13 del Trattato sul Fiscal Compact, ai sensi del nuovo comma 7, le prerogative di informazione e di partecipazione del Parlamento non possono essere pregiudicate da obblighi di segreto professionale, da vincoli di inviolabilità degli archivi o da regimi di immunità delle persone. Al riguardo, ricorda che si tratta di un tema controverso che la Commissione non ha mancato di affrontare nel corso dell'esame di quei disegni di legge di ratifica.
      Sempre in materia economica, al Senato è stato altresì introdotto un nuovo articolo 5 sulla informazione delle Camere su accordi in materia finanziaria o monetaria per prevedere la previa tempestiva informativa ogni volta che stiano per esser conclusi accordi che producano conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica. In tali casi il Governo assicura che la posizione dell'Italia durante il negoziato «tenga conto degli atti di indirizzi adottati dalle Camere» e che vi sia tempestiva informativa alle Camere ogniqualvolta il Governo non abbia potuto conformarvisi, con obbligo di indicare le «appropriate motivazioni». Circa tale disposizione ritiene opportuno richiamare l'attenzione sul tempo verbale utilizzato.
      Il catalogo delle novità sul ruolo del Parlamento si estende alla norma sulla partecipazione del Parlamento al processo di formazione degli atti dell'Unione europea, di cui all'articolo 6, in cui il Senato ha introdotto, al comma 2, la previsione per cui, quando il Governo partecipi ad una procedura di consultazione avviata dalle istituzioni dell'UE, ne debba dare conto alle Camere con tempestiva trasmissione dei commenti inviati alle stesse istituzioni europee.
      Un'ulteriore rilevante novità deriva dall'inserimento di un nuovo articolo 9 sulla partecipazione delle Camere al dialogo politico con le istituzioni dell'Unione europea. Fatto salvo quanto previsto dagli articoli sugli atti di indirizzo delle Camere (articolo 7) e sulla partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà (articolo 8), le Camere possono fare pervenire alle istituzioni dell'UE e al Governo ogni documento utile alla definizione delle politiche europee, conformemente ai Protocolli nn.  1 e 2 sul ruolo dei Parlamenti nazionali e sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegati ai Trattati. La norma evidenzia la progressiva rivisitazione dell'architettura istituzionale ad oggi esistente e la crescita di ruolo del Parlamento. Occorre, invece, l'esplicita richiesta di almeno una delle due Camere affinché il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei comunichino al Parlamento informazioni e documenti relativi a procedure di contenzioso o precontenzioso che siano alla base di iniziative legislative governative (articolo 14).
      Segnala quale elemento positivo che conferma l'attenzione nei confronti delle prerogative parlamentari la nuova disposizione, di cui al comma 1 dell'articolo 54, concernente l'introduzione di un obbligo di relazione annuale al Parlamento da parte del Comitato per la lotta contro le frodi nei confronti dell'Unione europea, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.
      Appare invece da chiarire la modifica apportata all'articolo 12, concernente il meccanismo del «freno d'emergenza», e relativa alla formulazione, forse impropria anche sul piano del rispetto del principio delle pari opportunità, di «colui che rappresenta l'Italia nel Consiglio dell'Unione europea» in luogo de «il rappresentante dell'Italia in seno al Consiglio europeo».
      Prende atto che la seconda lettura ha confermato la scelta dell'assetto duale, già oggetto di osservazioni in prima lettura, con la previsione di una «legge di delegazione europea», da presentare entro il 28 febbraio, per il recepimento delle direttive europee e per l'attuazione di altri atti dell'UE il cui contenuto concerne il conferimento di deleghe legislative al Governo esclusivamente per l'attuazione di direttive e decisioni, ex articolo 30, comma 2, e di una «legge europea», per la quale non è espressamente determinata la cadenza annuale a data certa, i cui contenuti sono descritti all'articolo 30, comma 3, e concernono le modifiche all'ordinamento interno per sanare ogni contrasto con il diritto europeo. In aggiunta, il testo in esame dispone un nuovo impegno legislativo facoltativo (ex articolo 29, comma 8) per cui il Governo «nel caso di ulteriori esigenze di adempimento di obblighi derivanti dalla partecipazione dell'Italia all'UE può presentare alle Camere, entro il 31 luglio di ogni anno, previo parere della Conferenza unificata un ulteriore disegno di legge denominato «legge di delegazione europea-secondo semestre».
      È stata poi introdotta un'ulteriore previsione, di cui al nuovo articolo 38, sull'attuazione di singoli atti normativi dell'Unione europea, per cui in casi di particolare importanza politica, economica e sociale, tenuto conto anche di eventuali atti parlamentari di indirizzo, il Governo presenta alle Camere un apposito disegno di legge per dare attuazione o assicurare l'applicazione di un atto normativo europeo sulle materie di competenza legislativa statale. Tale disegno di legge non può contenere disposizioni di delegazione legislativa o disposizioni che non siano in diretta correlazione con l'attuazione dell'atto normativo europeo, salvo eccezioni rese necessarie dalla complessità della materia. Osserva come sia sin troppo evidente, al riguardo, l'intento di evitare che tali provvedimenti legislativi diventino una sorta di omnibus, come purtroppo in molti casi avvenuto.
      Richiama quindi l'attenzione sul tema della nomina dei membri italiani di istituzioni europee, di cui all'articolo 17, in cui si prevede che le competenti Commissioni parlamentari possano chiedere l'audizione dei membri italiani delle diverse istituzioni europee, proposti o designati dal Governo, dopo l'effettiva assunzione delle funzioni, e non al momento in cui essi siano stati soltanto proposti o designati, come invece previsto dal testo licenziato dalla Camera. La differenza appare alquanto significativa e merita di essere approfondita.
      Ricorda che la Commissione aveva a suo tempo evidenziato alcune perplessità circa l'appesantimento dell'apparato governativo e lo sbilanciamento dei ruoli tra gli organi coinvolti nel procedimento, anche sotto il profilo dei rapporti tra livello politico ed amministrativo. Considera pertanto molto positivamente sia la soppressione della Segreteria per gli affari europei, di cui all'articolo 17, che la nuova denominazione del Comitato tecnico che si esprime sulla valutazione degli atti dell'Unione europea, di cui all'articolo 19.
      Ciononostante, la relazione tra il Comitato interministeriale e il Comitato tecnico continua a restare non completamente chiarita, non tanto nella veste istituzionale, ma nella pratica concreta, anche perché continuano a spettare al Comitato tecnico sia funzioni di coordinamento nella predisposizione della posizione italiana nelle fasi di formazione degli atti normativi dell'UE, sia la trasmissione di proprie deliberazioni alla Rappresentanza permanente. Tale questione merita uno specifico approfondimento.
      In generale, rammenta che il ruolo del Ministero degli affari esteri e del Rappresentante permanente sono stati al centro del dibattito in prima lettura. Nel nuovo testo molti dei riferimenti all'uno ed all'altro sono stati soppressi. A nessuno può però sfuggire quanto nevralgica sia la loro posizione nel complessivo sistema della presenza europea dell'Italia. È forse da ipotizzare che tali riferimenti siano apparsi superflui o ridondanti proprio alla luce di tale considerazione. In ogni caso, sarebbe utile, a suo avviso, un chiarimento al riguardo da parte del rappresentante del Governo.
      In conclusione, prospetta una valutazione complessivamente favorevole del provvedimento in esame, in considerazione della necessità di pervenire prima della conclusione della legislatura all'approvazione di un provvedimento sulla partecipazione italiana all'UE che recepisca le novità introdotte dal Trattato di Lisbona e, da ultimo, dai provvedimenti in materia di governance economica europea, secondo un'evidente priorità per il nostro sistema istituzionale e, in particolare, per il rapporto tra Governo e Parlamento.
      Ritiene pertanto che, in merito agli snodi da chiarire, soprattutto per quanto concerne l'articolazione delle procedure che saranno ripartite tra Comitato interministeriale e Comitato tecnico, sarà fondamentale conoscere il punto di vista del Governo.
      Osserva che questo dibattito potrà comunque fornire elementi di valutazione che potranno in un percorso di inevitabile lungo periodo, destinato a protrarsi anche dopo l'entrata in vigore della legge. Tali elementi potranno eventualmente condurre, in sede applicativa, ad interpretazioni e a proposte di miglioramento che la prassi potrà di volta in volta consigliare come opportune nell'interesse del Paese e della piena attuazione del diritto dell'Unione europea.
      Si riserva, quindi, di formulare la proposta di parere alla luce della discussione con i colleghi e degli approfondimenti conoscitivi che l'Ufficio di presidenza ha convenuto di svolgere nella giornata di domani con il Ministro Moavero Milanesi e con il Rappresentante permanente, Ambasciatore Nelli Feroci.

      Il sottosegretario Marta DASSÙ ringrazia il relatore per la dettagliata illustrazione che palesa un'attenzione non comune al tema della partecipazione italiana all'Unione europea, che è di rilievo centrale per il nostro futuro in Europa e anche per i profili di collaborazione tra Governo e Parlamento in una fase in cui i temi europei sono determinanti per la politica economica, estera e, in generale, per l'interesse di ogni Stato membro. Rinvia comunque all'audizione, prevista per domani, dell'Ambasciatore Nelli Feroci, che, nella sua qualità di Rappresentante permanente, porterà il punto di vista di un'istituzione che è cardine di questo complesso sistema di governance. Il suo contribuito sarà complementare a quello del Ministro per gli affari europei il quale svolge il suo impegno con un particolare prestigio contribuendo così in modo determinante al ruolo che oggi l'Italia ricopre in Europa.
      Sottolinea che, con il provvedimento in titolo, l'Italia non solo dà attuazione al Trattato di Lisbona ma modernizza il proprio sistema istituzionale e, a questo proposito, ritiene che il primo aspetto da evidenziare sia proprio il potenziamento del ruolo del Parlamento, soprattutto nella fase attuale di problematicità per le istituzioni europee sul piano della legittimità democratica, cui può porre rimedio non solo la valorizzazione del Parlamento europeo – come già avvenuto, ad esempio, attraverso il potenziamento della procedura di codecisione – ma anche dei Parlamenti nazionali, secondo le linee tracciate nel noto «documento Van Rompuy».
      Segnala che lo stesso Ministro Moavero Milanesi ha ben rilevato che l'Italia con questo provvedimento compie un passo importante nella direzione della legittimità democratica, collocandosi all'avanguardia nella compagine europea. Inoltre, come ha anche rilevato il relatore, il sistema di informative del Governo al Parlamento prima e dopo le riunioni del Consiglio europeo stabilisce uno stretto rapporto di collaborazione interistituzionale, destinato a ridurre i ritardi nell'adeguamento dell'ordinamento interno e a scongiurare procedure di contenzioso.
      Ribadendo la centralità delle norme volte a rafforzare il principio della legittimità democratica, sottolinea che il testo licenziato dal Senato è molto valido anche in ragione delle disposizioni che operano rinvii ai trattati sul Fiscal Compact e sul Meccanismo europeo di stabilità.
      Quale ulteriore profilo significativo segnala, poi, l'articolo 53 del provvedimento che fa salve le competenze e le funzioni del Ministero degli affari esteri in materia di rapporti con l'Unione europea per quanto riguarda le sue funzioni istituzionali. Quanto alle considerazioni del relatore circa la soppressione, agli articoli 2 e 19, dei riferimenti alla figura del Rappresentante permanente nella dinamica tra il CIAE e il Comitato tecnico di valutazione, fa presente che si tratta di modifiche approvate dall'Assemblea del Senato con il parere favorevole del Ministro per gli affari europei e che chiarificano il corretto assetto dei rapporti tra le diverse Amministrazioni coinvolte. In tale assetto il Rappresentante permanente mantiene il suo carattere di snodo finale di un sistema complesso, come peraltro evidenziato dal richiamato articolo 53. Peraltro, sottolinea come il Ministero degli affari esteri abbia sempre espresso l'esigenza di un approccio unitario ed efficiente alle tematiche europee, come il testo in esame dimostra di recepire e come lo stesso Ministro Moavero Milanesi non mancherà di ribadire.
      Quanto al rischio di un appesantimento del sistema amministrativo preposto alla gestione della partecipazione italiana all'Unione europea, già prospettato in prima lettura dal presidente Stefani, ritiene che il Comitato tecnico di valutazione, lungi dal costituire una forma di arroccamento tecnocratico, conferirà maggiore funzionalità al processo di interazione istituzionale, con vantaggi per l'efficacia ed efficienza dell'intero procedimento.
      Sottolinea che è da ritenere un ulteriore fattore di avanzamento la previsione di una «legge europea» distinta da una «legge di delegazione europea», con facoltà di ampliare quest'ultimo intervento anche sul secondo semestre dell'anno.
      In conclusione, rinviando al prosieguo dell'esame per la formulazione di ulteriori riflessioni, auspica un rapido iter di esame del provvedimento, cui il Governo assicura fin da ora il proprio convinto sostegno.

      Francesco TEMPESTINI (PD) osserva che i dubbi manifestati dal relatore sul Comitato tecnico di valutazione si fondano su valutazioni a partire dalle formulazioni lessicali delle disposizioni contenute nel testo in esame, che prospettano profili problematici e da cui potrebbero derivare ambiguità ed inefficienze nella gestione del rapporto con il CIAE. Ritiene, tuttavia, che vi siano tutti presupposti affinché il Governo, nel corso dell’iter, chiarisca tali profili sgomberando il campo da ogni perplessità.
      Prende quindi atto delle significative parole usate dal sottosegretario Dassù sul ruolo del Ministero degli affari esteri e sulla sfida cui esso è oggi chiamato a fare fronte. Esprimendo soddisfazione al riguardo, anche in riferimento all'articolo 53 del testo, sottolinea che in questa Commissione non sono mai state tenute posizioni di tipo corporativo a difesa delle funzioni del Ministero degli affari esteri e che è, pertanto, da considerare in modo positivo la soppressione dei riferimenti operati da talune disposizioni del testo alla figura del Rappresentante permanente, a definitivo chiarimento dei corretti rapporti interistituzionali.
      Precisa, quindi, che la Farnesina deve continuare a svolgere un ruolo centrale nella dinamica europea in ragione della sua natura intrinsecamente trasversale e del particolare carattere della nuova architettura istituzionale, delineata dal provvedimento in titolo, in cui si intrecciano le competenze di Governi e Parlamento e in cui i diversi ambiti di sovranità debbono potere convivere. Si tratta di una sfida cui, a suo avviso, il provvedimento in esame contribuisce in modo adeguato.
      Osserva poi che, considerato il permanere in Europa del profilo dei rapporti intergovernativi, è opportuno che esso sia coerentemente disciplinato così da essere compatibile con gli obiettivi dell'integrazione europea. Ritiene che tale profilo si manifesta in modo evidente in ambito economico, in cui in futuro si dovranno operare scelte importanti a partire da una responsabilità europea in tema di bilancio, come auspicato dal Parlamento europeo, o da una formula che potrà invece tenere conto del ruolo dei Parlamenti nazionali. In tale contesto, il Ministero degli affari esteri appare come l'Amministrazione più attrezzata per affrontare l'evoluzione in atto.
      Sottolinea, infine, l'urgenza di riformare la governance europea a partire dai gangli delle procedure nazionali per garantire innanzitutto il riavvicinamento dei cittadini alle istituzioni europee e superare così il pericoloso trend attuale. In questa percorso è fondamentale la corretta impostazione del rapporto tra i governi e i parlamenti ma anche la riforma di ulteriori istanze, a partire dal Consiglio europeo, per creare condizioni di maggior dialogo e apertura verso l'estero.

      Enrico PIANETTA (PdL) esprime apprezzamento per la relazione illustrata dal collega Barbi e per le significative considerazioni espresse dal rappresentante del Governo. Ritiene che l'altro ramo del Parlamento abbia contribuito ad affinare ulteriormente il testo del provvedimento, conferendo un ruolo più pregnante al Parlamento sia nella fase ascendente che in quella discendente. Esprime l'auspicio affinché, nell'intento di fare bene, non si finisca però per appesantire le procedure, con riferimento ai rapporti tra il CIAE e il Comitato tecnico di valutazione, al quale sembrano essere addirittura riconosciuti poteri deliberativi. Su tale profilo auspica una maggiore riflessione anche da parte del Ministero per gli affari europei. Interviene, poi, sul nuovo dettato dell'articolo 17 richiamando la maggior coerenza del testo licenziato in prima lettura dalla Camera, che assicurava maggior trasparenza e capacità di controllo da parte del Parlamento. Sul punto valuta la modifica apportata al Senato come un arretramento su cui si riserva di manifestare ulteriori osservazioni nel prosieguo dell'esame.

      Franco NARDUCCI, presidente, avverte che dopo le previste audizioni del Ministro Moavero Milanesi e dell'Ambasciatore Ferdinando Nelli Feroci, sulla base dell'andamento dei lavori parlamentari, la Commissione potrà valutare se esprimere, come previsto, il proprio parere giovedì mattina ovvero anticiparlo a domani stesso, se l'Assemblea non dovesse riunirsi nel pomeriggio.
      Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.


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