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PESC/PSDC

 

PESC/PSDC

La Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC)

Informalmente avviata dagli Stati membri nel 1970, la Cooperazione politica europea (CPE) è stata istituzionalizzata con l'Atto unico europeo nel 1987. Essa prevedeva essenzialmente meccanismi di consultazione tra gli Stati membri sulle questioni di politica estera di interesse generale.
All'inizio degli anni '90, sotto la spinta del cambiamento geopolitico del continente europeo (riunificazione tedesca, crollo dell'Unione Sovietica, fine del Patto di Varsavia) e dell'acuirsi di tensioni nazionalistiche nell'area dei Balcani, tensioni che sfociarono nella disintegrazione della Jugoslavia, gli Stati membri decisero di fissare l’obiettivo di una “politica estera comune” sulla base delle disposizioni contenute nel Trattato di Maastricht (1993), successivamente modificato ad Amsterdam, Nizza e Lisbona.

Oggi l'Unione Europea opera per assicurare un elevato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine di:

  • salvaguardare i suoi valori, i suoi interessi fondamentali, la sua sicurezza, la sua indipendenza e la sua integrità;
  • consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell'uomo e i principi del diritto internazionale;
  • preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell'Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne;
  • favorire lo sviluppo sostenibile dei paesi in via di sviluppo sul piano economico, sociale e ambientale, con l'obiettivo primo di eliminare la povertà;
  • incoraggiare l'integrazione di tutti i paesi nell'economia mondiale, anche attraverso la progressiva abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali;
  • contribuire all'elaborazione di misure internazionali volte a preservare e migliorare la qualità dell'ambiente e la gestione sostenibile delle risorse naturali mondiali, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile;
  • aiutare le popolazioni, i paesi e le regioni colpiti da calamità naturali o provocate dall'uomo;
  • promuovere un sistema internazionale basato su una cooperazione multilaterale rafforzata e il buon governo mondiale.

Il Consiglio europeo individua gli interessi e obiettivi strategici dell’Unione sulla base dei principi e degli obiettivi di cui sopra. Sulla base degli orientamenti generali e delle linee strategiche definiti dal Consiglio Europeo, il Consiglio elabora la politica estera e di sicurezza comune e prende le decisioni necessarie per definire ed attuare tale politica.

Dal 1° novembre 2014, l’ex Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale italiano, Federica Mogherini, è Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. L’Alto Rappresentante, che presiede il Consiglio “Affari Esteri” ed è al contempo Vice Presidente della Commissione, contribuisce all’elaborazione della politica estera e di sicurezza e assicura l’attuazione delle decisioni adottate dal Consiglio Europeo e dal Consiglio. Nell’esecuzione delle sue funzioni, l’Alto Rappresentante si avvale di un Sevizio Europeo per l’Azione Esterna, che lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri.


 La Strategia Europea in materia di Sicurezza

La Strategia Europea in materia di Sicurezza (“Un’Europa sicura in un mondo migliore”) varata nel dicembre 2003, prende le mosse da alcune premesse di fondo per poi individuare una serie di minacce con cui l’Europa è attualmente chiamata a confrontarsi. Partendo infatti dal presupposto che nessun paese è in grado da solo, di affrontare i problemi complessi di oggi e che l’Unione Europea con una popolazione di 450 milioni di persone e con un prodotto nazionale lordo pari a un quarto di quello mondiale,  è inevitabilmente un attore globale, vengono individuate alcune minacce per la sicurezza del continente, quali terrorismo, proliferazione delle armi di distruzione di massa, conflitti regionali, fallimento degli stati e criminalità organizzata. Sulla base di questo scenario, in un’ottica di difesa della propria sicurezza e di promozione dei propri valori, l’Unione ha individuato tre obiettivi strategici:

  • Affrontare le minacce: la fine della guerra fredda e il contesto della globalizzazione hanno comportato un’evoluzione del concetto tradizionale di autodifesa, non più basata sul pericolo di un’invasione, ma su minacce meno visibili, spesso lontane,  le quali che richiedono che la prima linea di difesa sia spesso all’estero. La prevenzione dei conflitti e delle minacce assume un carattere prioritario. Poiché nessuna delle minacce è più puramente militare né può essere affrontata con mezzi solamente militari, occorre una combinazione di strumenti militari, civili e politici.
  • Costruire sicurezza nelle nostre vicinanze ed in particolare nei Balcani, nel Mediterraneo, in Medio Oriente e nel Caucaso.
  • Un ordine internazionale basato su un multilateralismo efficace nel quadro fondamentale della Carta delle Nazioni Unite e nel rispetto di istituzioni quali l’OMC, la NATO e l’OSCE.

In occasione del Consiglio Europeo del dicembre 2007, i Capi di Stato e di Governo avevano incaricato l’allora Segretario Generale / Alto Rappresentante Javier Solana di predisporre un documento di revisione della Strategia Europea di Sicurezza.
Tale documento è stato presentato in occasione del Consiglio Affari Generali e Relazioni Esterne del dicembre 2008 e successivamente approvato dal Consiglio Europeo dell’11 e 12 dicembre 2008.
L’aggiornamento della strategia europea di sicurezza del 2003, pur prendendo le mosse dalla precedente versione, approfondisce una serie di nuove sfide che l’Europa deve affrontare: le conseguenze della debolezza degli Stati (“failing States”), la criminalità, la pirateria, le sofferenze diffuse, l’ immigrazione illegale, la vulnerabilità energetica, il riscaldamento globale e la degradazione ambientale, i disordini finanziari, etc.
Particolare attenzione viene dedicata ai rischi legati alle sfide della proliferazione delle armi di distruzione di massa, del terrorismo e del crimine organizzato, della sicurezza energetica e dei cambiamenti climatici.
Si prende infatti atto di come la minaccia legata alla proliferazione delle armi di distruzione di massa sia cresciuta negli ultimi cinque anni e non sia soltanto legata al rischio di utilizzo di tali strumenti da parte degli Stati ma anche da parte delle organizzazioni terroristiche.
Rispetto al contrasto di queste ultime vengono individuati quattro ambiti operativi: prevenzione del fondamentalismo e del reclutamento di potenziali terroristi, protezione dei potenziali obiettivi, ricerca dei potenziali terroristi e reazione in seguito ad un attacco.
Nel quadro di una società moderna sempre più dipendente dalle infrastrutture informatiche, viene inoltre dedicata una particolare attenzione al rischio di attacchi informatici.
In tema di sicurezza energetica, si pone l’accento da una lato sull’opportunità di differenziare le fonti e di sviluppare un mercato unico europeo dell’energia e dall’altro si evidenzia l’importanza di politiche adeguate verso i principali fornitori di petrolio e gas nonché verso i paesi attraversati da infrastrutture finalizzate all’approvvigionamento del continente.
Viene infine messo in evidenza il problema dei mutamenti climatici al quale l’evoluzione degli ultimi anni ha attribuito una particolare urgenza.
In occasione del Consiglio Europeo di dicembre 2013, i Capi di Stato e di Governo hanno invitato l’Alto Rappresentante -in stretta cooperazione con la Commissione e sulla base di consultazioni con gli Stati membri- a valutare l’impatto dei cambiamenti nel contesto globale e a riferire al Consiglio nel corso del 2015 sulle sfide e sulle opportunità che ne derivano per la UE.

 

 

La Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC)

La Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC), già Politica Europea di Sicurezza e Difesa (PESD) e denominata PSDC dal Trattato di Lisbona costituisce parte integrante della PESC. Essa è cioè uno strumento della politica estera dell'Unione ed è finalizzata al mantenimento della pace, alla prevenzione dei conflitti  ed al rafforzamento della sicurezza internazionale.

Secondo quanto previsto dal vigente Trattato sull’Unione Europea, essa riguarda tutti i settori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione e comprende la graduale definizione di una politica di difesa comune.

Nel giugno 1999, il Consiglio europeo di Colonia aveva inserito la gestione delle crisi al centro del processo di potenziamento della PESC. Il Consiglio europeo di Helsinki nel dicembre 1999 stabilì che entro il 2003 gli Stati membri si sarebbero dotati, grazie ad una cooperazione volontaria alle operazioni dirette dall'Ue, della capacità di schierare nell'arco di 60 giorni e mantenere per almeno un anno forze militari complessive fino a un massimo di 50.000-60.000 uomini, da impiegare in missioni umanitarie e di mantenimento e ristabilimento della pace (cioè le c.d. Missioni di Petersberg). Sempre a Helsinki si decise l'istituzione, nell'ambito del Consiglio, di nuovi organi e strutture politiche e militari per consentire all'Unione di garantire la necessaria guida politica e direzione strategica di tali operazioni, nel rispetto del quadro istituzionale unico.
Il Consiglio europeo di Nizza, nel dicembre 2000, ha poi dato il via alla creazione di diverse strutture. Tra queste, il Comitato politico e di sicurezza (COPS), al quale spetta il compito di seguire l'andamento della situazione internazionale, contribuire alla definizione delle politiche e controllare l'attuazione di quelle adottate. Parallelamente, è stata data adeguata sistemazione alla cornice istituzionale con la creazione di apposite strutture militari, finalizzate ad assicurare la direzione strategica di operazioni guidate dall’UE: un Comitato Militare ed un nucleo del futuro Stato Maggiore dell’Unione. Accanto alle capacità militari, nei Consigli europei di Feira, Nizza e Göteborg, l’UE si è impegnata a sviluppare altrettanto efficaci strumenti civili di gestione delle crisi (forze di polizia, amministratori civili, operatori giudiziari, protezione civile). Ad essi si è poi fatto ricorso in misura preponderante, in parallelo allo sviluppo concettuale della PESD, che ha dato all’Unione Europea una crescente credibilità ed autorevolezza nella gestione civile delle crisi e delle situazioni di post conflitto.

Nel 2004 è stato fissato il nuovo obiettivo globale di capacità militari (Headline Goal 2010), mirante a coprire l’intero spettro delle possibili missioni di gestione di crisi UE, nell’ottica “ampliata” dalla Strategia Europea di Sicurezza del 2003. Tale progetto è basato su di un approccio a tappe, fra le quali l’avvenuta creazione dell’Agenzia Europea per la difesa, l’avvenuta realizzazione dei Battle Groups (forze di reazione rapida da 1500 uomini schierabili in 5/10 giorni per almeno 60 giorni, con l’obiettivo di fare fronte a contingenze contenute nel tempo o a servire quale “operazione ponte” per missioni più ampie), la progressiva integrazione degli assetti di trasporto aereo strategico, lo sviluppo di nuove capacità di trasporto marittimo, lo sviluppo di un sistema di comunicazioni integrato, l’incremento quantitativo e qualitativo delle forze armate nazionali e lo sviluppo di adeguate sinergie tra le forze armate nazionali.

Simmetricamente l’Unione Europea ha rivolto la propria attenzione al consolidamento del catalogo delle risorse non militari attraverso l’esercizio del CivilianHeadline Goal 2008 (e attualmente dei CivilianHeadlineGoals 2010) che prevede l’individuazione all’interno delle Amministrazioni degli Stati membri di professionalità riconducibili alle aree di Polizia, Amministrazione Civile, Protezione Civile e Stato di diritto. Dette risorse si ipotizzano impiegabili indicativamente in quattro tipi di scenario: stabilizzazione e ricostruzione, prevenzione dei conflitti, rafforzamento mirato delle istituzioni e operazioni umanitarie di supporto civile.

Le attuali esigenze di miglioramento della capacità di reazione e di maggiore coerenza nell’azione esterna dell’UE, con particolare attenzione anche al rapporto costi-efficacia, rendono necessaria la realizzazione del c.d. “comprehensive approach” nella gestione delle crisi, incentrato su una più stretta interazione tra componenti civili e militari. L’UE ne ha preso atto e, come evidenziato nelle Conclusioni del Consiglio Affari Esteri del 1 dicembre 2011, si è proposta la realizzazione di alcuni obiettivi nel prossimo futuro: l’ottimizzazione dell’utilizzo delle strutture esistenti, tra cui l’attivazione dell’”Operation Center” di Bruxelles su una base ad hoc per specifiche iniziative PSDC, e in particolare quelle nel Corno d’Africa; lo sviluppo delle capacità civili anche attraverso un migliore impiego di specifiche strategie nazionali sull’impiego del personale; l’istituzione di un deposito logistico permanente del materiale per le missioni civili PSDC; l’attuazione di ulteriori iniziative di “messa a fattor comune” delle capacità militari; la revisione delle procedure di gestione delle crisi che risalgono al 2003 e un rafforzamento della collaborazione con l’ONU e la NATO.Il Consiglio Affari Esteri del 12 maggio 2014, ha approvato conclusioni che hanno elaborato ulteriormente il “comprehensiveapproach” facendone sia il metodo di lavoro delle Istituzioni UE e degli Stati membri nei settori dell’azione esterna dell’Unione, sia un insieme di misure concrete per accrescere l’efficacia e il ruolo della UE sulla scena internazionale. Fra le molteplici filoni di lavoro individuati dalle su menzionate conclusioni, vi è lo sviluppo di un meccanismo di allerta precoce dei conflitti e più stretti legami fra sicurezza esterna e sicurezza interna.

Dal 1° gennaio 2003 l’UE ha avviato 36 operazioni PESD/PSDC (sia civili che militari). Le attuali missioni operano nei Balcani, nel Caucaso, in Medio Oriente, in Africa ed in Asia. L’Italia partecipa a quasi tutte le diciassette missioni attualmente esistenti ed è uno dei Paesi membri UE maggiormente impegnati nello sviluppo delle missioni di pace UE.

Nel giro di pochi anni, la PSDC si è evoluta in maniera significativa. Dalle prime operazioni civili e militari europee lanciate nel 2003 ad oggi, la UE ha dimostrato di essere un protagonista della scena internazionale anche in questo campo. Alla possibilità di parlare con una voce sola in politica estera, ha progressivamente unito la capacità di agire e di intervenire in maniera unitaria nella gestione delle crisi.

Rispetto ai Trattati vigenti, sono significative le innovazioni che il Trattato di Lisbona ha introdotto in relazione alla politica della difesa.

In particolare, è stato ampliato il novero delle missioni nelle quali l'Unione può ricorrere a mezzi militari e civili, ed è previsto che il Consiglio – all’unanimità – possa affidare ad un gruppo di Stati membri la loro realizzazione (articolo 44 TUE).

Viene inoltre eliminato l’attuale divieto di dare vita a cooperazioni rafforzate ed è contemplata la possibilità che gli Stati membri che desiderano assumere impegni più vincolanti in questo ambito realizzino fra loro una “cooperazione strutturata permanente”, previa decisione adottata a maggioranza qualificata dal Consiglio. A differenza di quanto previsto in generale per le cooperazioni rafforzate, il Trattato di Lisbona non prevede un numero minimo di Paesi partecipanti alla cooperazione strutturata permanente.

Nel mese di dicembre 2013, il Consiglio Europeo ha definito una serie di iniziative e misure per rafforzare lo sviluppo della PSDC e approfondire la collaborazione fra Stati membri UE nel settore delle politiche di difesa. Esse si articolano in tre principali filoni di lavoro: 1) aumento dell’efficacia, visibilità e impatto della Politica di Sicurezza e Difesa Comune; 2) sviluppo delle capacità di difesa europee; 3) rafforzamento dell’industria europea della difesa. I Capi di Stato e di Governo 

sono tornati ad occuparsi della PSDC e a valutare i progressi compiuti nel mese di giugno 2015, in particolare incaricando l’Alto Rappresentante di predisporre una Strategia Globale dell’Unione Europea per la Politica Estera e di Sicurezza in stretta cooperazione con gli Stati Membri e, in linea con le conclusioni del Consiglio Affari Esteri del 18 Maggio 2015, proseguire il lavoro per aumentare efficacia, visibilità e impatto della PSDC, lo sviluppo di capacità e rinforzare la base industriale e tecnologica della Difesa europea. 

Base giuridica

Trattato UE: Titolo V (Articoli dal 21 al 46)


 


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