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Governo Italiano

Dettaglio intervento

Data:

16/07/2009


Dettaglio intervento

La realtà internazionale contemporanea presenta una serie di elementi di instabilità, caratterizzati da due aspetti essenziali: la loro apparente imprevedibilità o comunque il loro rapido svilupparsi; la loro diffusione globale, che non risparmia alcun Paese ed al contrario accentua le interdipendenze e, per certi versi, le fragilità dei singoli Stati. Si pensi, solo guardando agli ultimi anni, alla crisi alimentare ed a quella finanziaria; ma si pensi anche alle sfide poste dai cambiamenti climatici, agli sbalzi nei prezzi delle materie prime e delle fonti energetiche, al persistere di forti disuguaglianze su scala planetaria che vedono numerosi Paesi ancora intrappolati nel sottosviluppo. Anche le nuove minacce come la non proliferazione, gli atti di terrorismo, le gravi violazioni dei diritti umani e le crisi umanitarie fanno sì che situazioni di tensione o conflitto, in passato considerate locali o regionali, vengano oggi percepite come minacce alla stabilità globale e come tali richiedono risposte collettive.

Tali elementi di instabilità, ricollegabili ad una nuova più moderna concezione della sicurezza che sempre più travalica le frontiere interne e nazionali, inducono a riflettere sull’effettività dell’attuale governance mondiale, riaffermando con forza la necessità di un adeguamento delle istituzioni multilaterali. Se è vero che i problemi sopra citati riguardano tutti, allora solo una risposta coordinata su scala globale può farvi fronte; e le Nazioni Unite, pur con tutti i loro limiti, continuano a rappresentare la sede privilegiata per affrontare le nuove minacce alla pace ed alla sicurezza internazionale e per cercare di fornire risposte efficaci e condivise. Ciò si deve essenzialmente al loro carattere universale e pienamente rappresentativo della comunità internazionale.

Quattro anni or sono un grande Vertice a New York ha adottato, nel sessantennale delle Nazioni Unite, un ambizioso programma di azione che prevedeva anche importanti proposte di riforma dell’ONU. Si trattava – e si tratta ancora oggi – di rendere le Nazioni Unite più efficaci, di metterle in condizione di dare risposte concrete ai problemi dell’umanità. Sulla base delle decisioni del Vertice del 2005 sono stati creati nuovi organi (la Commissione per il Consolidamento della Pace ed il Consiglio dei Diritti Umani), è stato ristrutturato il Segretariato in particolare nelle sue componenti preposte agli affari politici e alle missioni di pace, con l’obiettivo di renderlo più efficiente e trasparente, si è cercato di razionalizzare e portare coerenza all’intero sistema, anche migliorando il coordinamento della presenza ONU sul terreno. Rimane tuttavia ancora incompiuta una delle riforme più importanti, quella del Consiglio di Sicurezza.

Nell’attuale sistema di governance mondiale, il ruolo del CdS è sempre più cruciale in quanto organo che, secondo la Carta delle Nazioni Unite, ha la “responsabilità primaria” per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Ci si chiede oggi se il Consiglio di Sicurezza sia in grado di far fronte efficacemente alle sfide ed alle minacce alla pace che provengono da più parti. Se il Consiglio di Sicurezza sia capace di prevenire i conflitti o di contenerli una volta scoppiati, e di favorirne una soluzione pacifica. Per decenni, il CdS è stato bloccato dai veti incrociati delle due superpotenze. Un nuovo spirito di collaborazione tra Russia e Paesi occidentali ha permesso al CdS, negli anni Novanta e negli ultimi anni, di svolgere un ruolo crescente in relazione a varie crisi e conflitti internazionali. A titolo di esempio, vale la pena notare che siamo adesso al massimo storico di operazioni di pace (venti) e di Caschi Blu impiegati (oltre 90.000, intorno ai 110.000 se si considera anche il personale civile). Non vi è praticamente crisi nel continente africano che non sia affrontata dal Consiglio. Il CdS sta inoltre estendendo il suo campo d’azione ad alcune minacce trasversali, in una visione più ampia ed articolata di come assicurare condizioni di pace e sicurezza a livello internazionale. Il Consiglio si occupa crescentemente di questioni quali la non proliferazione, il terrorismo, la costruzione e il consolidamento della pace, i diritti umani e la protezione delle popolazioni civili. Ma la possibilità del veto – il suo uso ovvero anche solo la minaccia dell’uso – ha impedito ai membri del CdS di trovare la necessaria coesione per agire di fronte ad alcune importanti crisi internazionali, anche negli anni recenti. Solo un mese fa la Russia ha posto il veto al rinnovo della missione ONU in Abhkazia, ponendo fine alla presenza delle Nazioni Unite in quella regione. La possibilità di utilizzo del veto da parte dei membri permanenti continua dunque a costituire una forte ipoteca sulla capacità decisionale del CdS e quindi sull’efficacia della sua stessa azione.

Rimane ancora valido l’assunto dei fondatori delle Nazioni Unite, le potenze vincitrici della Seconda Guerra Mondiale, secondo cui le decisioni relative alle crisi ed ai conflitti internazionali avrebbero dovuto essere assunte concordemente da loro. Lo status speciale di membro permanente, frutto di circostanze storiche uniche, appare oggi come qualcosa di irripetibile, in una realtà che richiede da un lato una maggiore partecipazione dell’intera comunità internazionale, dall’altro risposte rapide ed efficaci. E’ proprio per scongiurare la creazione di nuove, anacronistiche situazioni di privilegio (che non beneficerebbero alla credibilità dell’ONU, né all’efficacia della sua azione) che l’Italia si è sempre opposta all’ipotesi di riformare il CdS con l’aggiunta di nuovi membri permanenti. Riteniamo invece che si debbano favorire soluzioni che permettano, a turno, a più Paesi di partecipare all’elaborazione e all’adozione di decisioni che riguardano tutti, ed in particolare a quei Paesi che ritengono di poter contribuire maggiormente ai fini dell’Organizzazione facendosi eleggere dall’Assemblea Generale nel rispetto del principio di democraticità e rappresentatività che deve informare l’ONU. Nell’attuale mutevole contesto internazionale, non è possibile adottare una formula che “cristallizzerebbe” durevolmente la composizione del Consiglio di Sicurezza. Un numero crescente di Paesi sta dimostrando di essere “willing and able”, di volersi assumere delle responsabilità e di essere capace di contribuire alle finalità delle Nazioni Unite, nonché alla soluzione delle sfide globali. Non è più attuale un modello di governance ispirato al “Concerto tra i Grandi” ovvero a Direttori in forma esclusiva.

Il principio di democraticità e partecipazione deve pertanto essere l’asse portante di una riforma complessiva del Consiglio di Sicurezza, in grado di rilanciare il funzionamento e la credibilità dell’intero sistema delle Nazioni Unite. Il Consiglio dovrà certo risultare maggiormente “rappresentativo” dell’attuale realtà internazionale, ma ciò dovrebbe avvenire permettendo il coinvolgimento di tutti quei soggetti che, a vario titolo, possono portare un contributo alla soluzione dei problemi globali. A tal fine è necessario ispirarsi a formule flessibili. Basti pensare, in campo economico-finanziario, al G8, destinato ad articolarsi in un G8 + G5 + 1, ovvero al ruolo crescente del G20 nell’affrontare l’attuale emergenza economica e finanziaria.

Il messaggio potentemente emerso dal recente Vertice G8 dell’Aquila, sotto presidenza italiana, è quello di una maggiore inclusività. Tale principio deve guidare anche il processo di riforma del Consiglio di Sicurezza, ferma restando la consapevolezza delle difficoltà aggiuntive che si presentano allorché si cerchi di affrontare la governance politica e di sicurezza globale. Trovare un’intesa generale per riformare la Carta dell’ONU e cambiare la composizione dell’organo capace di legittimare l’uso della forza (o di autorizzare altri strumenti di coercizione) è sfida ancora più complessa rispetto all’adattamento di un foro informale e senza trattato istitutivo come il G8.

Sarebbe molto facile per l’Italia pensare di poter trasferire in toto la nuova geometria del “G8 plus” nella riforma del CdS. Ancorché questo possa essere un brillante esercizio intellettuale, le premesse dalle quali essa muove non possono che restare confinate in una dimensione accademica. Infatti, l’ampliamento del G8 differisce dall’ampliamento del CdS per i seguenti motivi: l’ampliamento del G8 a partire dall’iniziale G6 di Rambouillet del 1975 è avvenuto attraverso una cooptazione progressiva negoziata per consenso tra i Paesi appartenenti al nucleo che si è via via realizzato, essendo il G8 un’aggregazione senza una costituzione giuridica, né decisioni giuridicamente vincolanti. L’ampliamento del CdS e’ avvenuto nel 1965 e potrà nuovamente avvenire solo in base a una decisione a maggioranza qualificata, secondo formule legalmente impegnative che derivano da un trattato internazionale, la Carta dell’ONU, al quale appartiene l’intera comunità internazionale di 192 Stati Membri.

Un’ulteriore differenza riguarda il fatto che l’aspetto politico della decisione di allargamento del CdS gioca su una complessità di fattori di sicurezza, di sviluppo e di forza che risponde ad aggregazioni e alleanze più articolate e complesse di quelle che si vedono nel G8-G14. Per fare un esempio, l’ampia maggioranza dei G20 sono Paesi industrializzati; la maggioranza degli Stati Membri delle Nazioni Unite sono Paesi in via di sviluppo.

Anche per questo occorre essere molto prudenti nel valutare le prospettive dei negoziati intergovernativi sulla riforma del Consiglio di Sicurezza, iniziati lo scorso febbraio ed in corso a New York. Da circa quindici anni si sta tentando di trovare una soluzione per riformare tale organo, ma è solo quest’anno che si è dato il via a dei “negoziati” veri e propri in Assemblea Generale. L’obiettivo è quello di arrivare a soluzioni concordate, che possano godere del maggior sostegno politico possibile. Tuttavia le posizioni continuano a rimanere distanti. Mentre il movimento Uniting for Consensus, guidato dall’Italia e fortemente rappresentativo di Paesi grandi, medi e piccoli provenienti da tutte le regioni del mondo, ha avanzato alcune concrete proposte che muovono nella direzione di un compromesso (su cui mi soffermerò a breve), l’altro campo, guidato dai cosiddetti “G-4” (Brasile, Giappone, Germania ed India), non ha ancora dato segnali di flessibilità ed apertura, rimanendo arroccato sulla richiesta di nuovi seggi permanenti.

E’ evidente come le richieste dei G4 (aggiungere sei nuovi seggi permanenti da assegnare a loro stessi e a due Paesi africani) non sono in grado di raccogliere un sostegno sufficiente, scontrandosi con molteplici opposizioni a livello regionale e globale. Ognuna di queste quattro candidature contiene elementi di debolezza: l’ingresso permanente di un altro Paese europeo in Consiglio di Sicurezza non pare accettabile a tutti gli altri gruppi regionali che già ora si sentono sottorappresentati. Inoltre, esso verrebbe a compromettere la prospettiva di costruire una rappresentanza comune dell’Unione Europea nel massimo foro preposto alla pace e alla sicurezza. In America Latina, la potenza emergente è un Paese lusofono alle cui aspirazioni si oppongono almeno altri tre importanti attori regionali: Argentina, Colombia e Messico. Oltretutto bisognerebbe prendere in considerazione non solo le ambizioni di proiezione globale, ma anche il contributo all’ONU che, per alcuni paesi candidati, rimane ancora contenuto (l’Italia, ad esempio, contribuisce per oltre il 5% ed in forte crescita sono i contributi di paesi a noi vicini come Messico, Corea del Sud, Turchia, Polonia, ecc.). Peraltro, anche per alcuni grandi contributori finanziari e di aiuti allo sviluppo, le credenziali non sono in regola quando si prendano in considerazione altri fattori, come la partecipazione alle missioni di pace o l’impegno politico alla risoluzione delle crisi internazionali. In definitiva manca un “criterio” condiviso e obiettivo per individuare e, soprattutto, scegliere eventuali membri permanenti aggiuntivi.

Un ulteriore ostacolo alle aspirazioni dei candidati a membri permanenti è costituito dall’opposizione della Cina che, in quanto membro permanente, potrebbe non ratificare una modifica della Carta che non le fosse gradita. Più in generale non va sottovalutato l’atteggiamento frenante ed il riflesso di conservazione dei cinque membri permanenti, nessuno dei quali, in definitiva, è interessato a cambiamenti profondi nella struttura del Consiglio di Sicurezza che finirebbero per “diluire” il rispettivo peso sulla scena internazionale.

L’altro motivo per cui i G4 non sono riusciti a costruire una sufficiente base di sostegno è rappresentato dalla posizione dei Paesi africani, che rivestono un’importanza cruciale in considerazione del loro peso numerico alle Nazioni Unite (53 Stati su 192) e per la tendenza ad assumere posizioni comuni previamente coordinate in seno all’Unione Africana. I Paesi africani chiedono da tempo una maggiore rappresentatività e di poter accrescere la loro capacità di influire sulle decisioni del Consiglio di Sicurezza (vorrebbero due seggi permanenti con il diritto di veto). E’ questa una posizione ben distante da quella dei G4 e, fondamentalmente, inconciliabile con quest’ultima laddove gli africani rivendicano un diritto di veto per i nuovi seggi permanenti, diritto a cui, al contrario, i G4 sarebbero disposti a rinunciare pur di divenire membri permanenti.

Ho partecipato ai due ultimi Vertici dell’Unione Africana, tenutisi ad Addis Abeba in gennaio ed a Sirte all’inizio di luglio, ed ho potuto verificare quanto profonda resti la distanza tra i membri dell’Unione Africana e le richieste dei G4. Ma in Africa ho potuto cogliere molti elementi interessanti e di potenziale novità. In particolare ho apprezzato la loro disponibilità al dialogo e alcune assonanze con la nostra impostazione: dal profondo desiderio di una rappresentanza a rotazione (a fronte delle candidature di Sudafrica e Nigeria, che penalizzerebbero la componente arabo-musulmana di Egitto, Algeria, ecc.) fino alle spinte crescenti verso meccanismi di rappresentanza nei fori internazionali che passino attraverso le istituzioni regionali comuni (in questo senso si colloca l’azione del leader libico Gheddafi per rafforzare l’Unione Africana o, da parte di altri esponenti africani, per aumentare il ruolo delle organizzazioni sub-regionali).

Di fronte a simili elementi di complessità e dinamismo, continuiamo a ricercare reali progressi nelle trattative, che potranno essere registrati solo qualora tutti i Paesi autenticamente interessati alla riforma rinuncino a posizioni massimaliste e si impegnino a ricercare soluzioni genuinamente di compromesso. E’ ciò che da tempo l’Italia e gli altri paesi di Uniting for Consensus stanno facendo. Abbiamo adattato sensibilmente la nostra precedente proposta, che era incentrata sul solo aumento dei membri non permanenti con possibilità di immediata rielezione. Cerchiamo ora di raccogliere il più ampio consenso venendo incontro agli interessi dei vari settori della membership. Abbiamo innovato le nostre proposte, testimoniando l’impegno dell'Italia e dei Paesi a noi vicini per far avanzare concretamente il processo di riforma. La proposta UfC cerca di contemperare l’aspettativa dei Paesi con maggiori capacità di poter far parte in maniera più frequente (o per periodi più duraturi) del Consiglio di Sicurezza con le aspirazioni dei Paesi piccoli e medi, prevedendo una riserva di posti specificamente rivolta a tali categorie.

Per questo abbiamo proposto seggi aggiuntivi di più lunga durata, orientativamente fra i 3 e i 5 anni al massimo, da assegnare prioritariamente ai gruppi regionali attualmente sottorappresentati. Ma abbiamo anche voluto offrire un’opportunità concreta alla maggioranza dei Paesi membri dell'ONU di essere eletti in Consiglio. Basti pensare che moltissimi tra i 42 Paesi piccoli e i 71 Paesi medi, pur fortemente impegnati a sostenere le attività e le finalità delle Nazioni Unite, non hanno mai potuto entrare a far parte del Consiglio. Si tratta in entrambi i casi di proposte che innovano i tradizionali meccanismi di rappresentanza all'ONU, basati essenzialmente sui gruppi “geografici”.

Vorrei sottolineare un ulteriore elemento, che considero qualificante, della nostra proposta: l’assegnazione di un seggio a lunga durata all’Europa, in modo da superare l’anacronistica separazione tra i Paesi Europei in due gruppi regionali tutt’ora vigente alle Nazioni Unite. Tale seggio “a rotazione” (tra Europa occidentale ed orientale) mira a consentire, un domani, una presenza istituzionale dell’Unione Europea in Consiglio di Sicurezza, secondo formule da approfondire a tempo debito. Innalzare il profilo dell’UE all’ONU è da tempo una delle nostre linee guida. L’ultima volta che l’Italia ha fatto parte del Consiglio di Sicurezza (fino a dicembre dello scorso anno) siamo riusciti a rafforzare i meccanismi di coordinamento tra i Paesi europei che ne facevano parte. Un’Unione Europea più forte in politica estera aiuterebbe le Nazioni Unite ad essere più forti: maggiore la coesione fra i suoi Paesi membri e maggiore la capacità dell’Unione Europea in quanto tale di far valere le proprie ragioni ed il proprio ruolo sulle questioni di politica estera e sicurezza, non soltanto nelle aree geografiche a noi più direttamente vicine (come Balcani e Medio Oriente), ma anche in tutti i contesti in cui siano in gioco nostri valori o interessi (dall’Afghanistan all’Africa sub-sahariana, etc…). Si tratta di una progressiva assunzione di responsabilità globali che la Strategia Europea di Sicurezza sottolinea chiaramente. Per questo, abbiamo puntato ad una forte “valorizzazione europea” del nostro seggio non permanente, coerentemente con l’obiettivo di costruire nel lungo periodo, un seggio europeo nel Consiglio di Sicurezza. Dai riscontri che abbiamo raccolto vediamo come sia largamente diffusa l’aspettativa di un ruolo più incisivo dell’Europa in Consiglio di Sicurezza, da perseguire non con nuovi seggi permanenti “a titolo nazionale”, ma attraverso ulteriori passi avanti nel percorso dell’integrazione europea. Un numero crescente di partners europei dimostra di essere consapevole di tale esigenza e la persegue coerentemente: fare in modo che l’Unione Europea parli sempre più con una voce comune anche sui temi della pace e della sicurezza e che la crescita della politica estera europea non si fermi alle “soglie” del Consiglio di Sicurezza.

I negoziati intergovernativi continueranno nei prossimi mesi, e l’auspicio italiano è che si possano compiere progressi sostanziali verso una riforma complessiva del Consiglio. Le prime tornate negoziali hanno permesso di intravvedere alcuni possibili punti di convergenza. Sulla dimensione del Consiglio, ad esempio, vi è una certa tendenza in favore di una composizione molto allargata (fino anche a 25 membri). Il dibattito comincia inoltre ad aprire la strada a vie di mezzo, con soluzioni articolate che mirano a combinare tra loro le diverse opzioni, sempre scontratesi in passato. Viene inoltre fortemente invocata una riforma dei meccanismi decisionali, che porti a circoscrivere l’esercizio del veto attraverso una sua limitazione o regolamentazione. Anche i metodi di lavoro ed i rapporti tra Consiglio di Sicurezza e Assemblea Generale dovranno essere migliorati. Dobbiamo ora esplorare più approfonditamente queste diverse tendenze.

Il chiaro messaggio che ci viene dai negoziati in corso a New York è l’esigenza di superare vecchie nozioni di “permanenza” in Consiglio di Sicurezza come uno “status” inteso in maniera assoluta o come una presa d’atto dei “rapporti di forza” tra i Paesi del mondo. Il negoziato in corso invita a ricercare approcci più innovativi sui quali dobbiamo ora concentrare la nostra attenzione. Alcuni Paesi, in particolare europei, hanno avanzato una sorta di opzione “intermedia”. Molte delegazioni provenienti da aree geografiche diverse cominciano a mostrare interesse verso una simile opzione, che andrebbe approfondita nelle sue specifiche caratteristiche e implicazioni. I proponenti sostengono ad esempio che l’ipotesi di compromesso andrebbe messa alla prova per un periodo da definire, che potrebbe essere nell’ordine di 10 – 15 anni. Siamo disponibili ad un esame sereno e realistico di tali idee preliminari.

Riteniamo peraltro che vada fatta attenzione a non perseguire soluzioni definite “intermedie”, che si rivelino in realtà unicamente delle passerelle per creare, di fatto, nuove posizioni privilegiate in Consiglio di Sicurezza, senza la necessaria verifica rappresentata da periodiche elezioni da parte dell’Assemblea Generale. Affinché l’opzione intermedia sia effettivamente tale, essa dovrebbe escludere la possibilità di trasformarsi, alla fine del periodo che potremmo definire di prova, nella creazione di nuovi seggi permanenti. E qualora tale soluzione dovesse raccogliere il consenso degli Stati Membri, sarà necessario che essa preveda un esame comprensivo dell’intera riforma, che includa la composizione del Consiglio di Sicurezza, in tutte le sue parti, e i suoi metodi di lavoro.

In conclusione, i mesi che ci aspettano saranno cruciali. Dovremo seguire con attenzione l’evoluzione all’interno dell’Unione Africana, ma anche l’atteggiamento dei membri permanenti, che dovranno dare l’assenso a qualunque eventuale decisione. Si è in particolare ancora in attesa di conoscere gli orientamenti della nuova Amministrazione americana, che dimostra di voler fare del rilancio del multilateralismo una priorità di politica estera, ma non ha ancora definito la propria linea verso l’adattamento dell’istituzione societaria e dei suoi organi, in particolare il Consiglio di Sicurezza. L’Italia continuerà a svolgere un ruolo di leadership coerente con il nostro tradizionale sostegno alle Nazioni Unite, al multilateralismo efficace e con un approccio costruttivo, aperto e flessibile. Contiamo che anche altri vogliano fare lo stesso.


Luogo:

Roma

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