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Governo Italiano

Dettaglio intervento

Data:

08/03/2010


Dettaglio intervento

Lectio Magistralis del Ministro Frattini

“Venti anni di crisis management (1990-2010). Dai Balcani all’Afghanistan: quali lezioni per la comunità internazionale?”

(Università di Trieste, 8 marzo 2010)

Magnifico Rettore,

Autorità presenti,

Cari Studenti

Signore e Signori,

sono davvero molto lieto di poter intervenire in questa prestigiosa Università, la cui storica vocazione internazionale ben si concilia con le attività istituzionali del Ministro degli esteri. Ringrazio pertanto il Rettore, il Professor Francesco Peroni, per il cortese invito che mi ha rivolto. E ringrazio tutti voi per essere presenti.

Nel corso della mia allocuzione vorrei sviluppare, nelle sue linee di fondo, il tema della gestione delle crisi post-guerra fredda e delle lezioni imparate, al riguardo, dalla comunità internazionale. Uno spunto argomentativo suggeritomi anche dalla storia di Trieste che ha vissuto sulla propria pelle una delle crisi più complesse del secondo dopo-guerra. Questa città è stata inoltre punto di osservazione tristemente privilegiato, negli anni ’90 del secolo scorso, dei drammatici conflitti balcanici. Fu proprio da quegli eventi, dal fallimento della comunità internazionale nell’impedire prima e nel fermare poi le guerre che dilaniarono la ex-Jugoslavia, che nacque la necessità di individuare strumenti e strategie più efficaci per la gestione delle crisi regionali. Una riflessione ancora molto attuale, sia pur in un contesto internazionale profondamente cambiato.

Il contesto internazionale: i paradossi (strategici, psicologici e geo-politici) dell’era “post-globale” - Siamo oggi di fronte ad una fase internazionale che possiamo definire post-globale, dal momento che la globalizzazione ha già prodotto i suoi effetti e ci stiamo ormai concentrando su come gestirla, per coglierne le opportunità e minimizzarne i rischi. Il tema centrale del dibattito internazionale, anche a seguito della crisi economico-finanziaria che ci ha colpiti, è divenuto la messa a punto di un’efficace governance globale che renda autenticamente “multilaterale” un mondo ormai “multipolare”.

In effetti, a fronte di potenze emergenti o in declino, è oggi inevitabile rivedere le regole del gioco internazionale e ridefinire le istituzioni che lo governano. Regole condivise ed istituzioni efficaci rappresentano la base sulla quale costruire una civiltà globale sostenibile. Sono ciò che può garantire – in ultima istanza - la sicurezza degli Stati e la loro prosperità economica, la libertà e i diritti dei cittadini. Deriva dalla consapevolezza di questa posta in gioco il maggior profilo accordato al G20 rispetto al G8; l’esigenza di dotare l’Unione Europea di un raggio d’azione e di una mentalità globali; la necessità di riformare le Nazioni Unite e di varare una nuova Bretton Woods per le istituzioni finanziarie internazionali.

Se quello appena tratteggiato è il contesto in cui vanno collocate le sfide internazionali contemporanee, la possibilità di vincerle deve fare i conti con una persistente asimmetria tra natura dei problemi da risolvere e strumenti a disposizione per farlo. Siamo di fronte, in particolare, ad alcuni paradossi indicativi della complessità del compito che ci attende.

Assistiamo, anzitutto, ad un paradosso strategico. Le nuove questioni orizzontali di maggiore attualità internazionale – pensiamo ai cambiamenti climatici - presentano una dimensione globale, ma le politiche, le responsabilità e le risorse per affrontarle hanno spesso un respiro soltanto nazionale o regionale. Vi è, in secondo luogo, un paradosso psicologico. La guerra fredda è finita, certo, ma oggi ci sentiamo più insicuri di ieri. Il numero dei conflitti si è ridotto, ma i rischi per la nostra sicurezza, dal terrorismo alla pirateria, si sono moltiplicati. Dobbiamo registrare, infine, un paradosso geo-politico. Sebbene l’Occidente abbia “vinto” la guerra della democrazia liberale contro il totalitarismo, invece di guadagnare influenza ha perso potere e sovranità: la globalizzazione ha spostato il baricentro degli equilibri internazionali dall’Atlantico al Pacifico.

Il “crisis management” post-1989: una seconda generazione di crisi. Le nuove esigenze dell’intervento internazionaleLe asimmetrie e i paradossi cui ho accennato si riflettono anche in un campo specifico della governance internazionale, quello della gestione delle crisi. Prima del 1989, le crisi più importanti si inserivano in una logica di contrapposizione bipolare e l’intervento internazionale tipico consisteva, per lo più, nel controllo del cessate il fuoco tra due eserciti combattenti.

Dopo il 1989, ma soprattutto in questi ultimi anni, ha invece preso piede una seconda generazione di crisi che presenta caratteristiche più complesse che in passato. La comunità internazionale si è ritrovata cioè a farsi carico di situazioni più dinamiche e sfaccettate, dove si intrecciano minacce di varia natura e convivono problemi ed esigenze molto diversi tra loro. Crisi generate dal processo di dissoluzione degli Stati, “failed states”, conflitti a bassa intensità, terrorismo internazionale, proliferazione nucleare, traffici illeciti, crimine organizzato, flussi migratori. Pensiamo, a questo riguardo, all’arco di crisi che dal Corno d’Africa passa attraverso la penisola arabica e il Medio Oriente per giungere sino in Asia centrale. Pensiamo, più precisamente, alla Somalia, al Sudan, allo Yemen, all’Iraq, all’Iran, all’Afghanistan, al Pakistan, solo per citare qualche esempio. Ma ricordiamo anche una crisi in un quadrante geografico completamente diverso, Haiti, tornata tragicamente alla ribalta dopo il recente terremoto.

La casistica delle forme di instabilità globale è dunque molto ampia e variegata e richiede approcci di “crisis mangement” più articolati di quelli tradizionali. Non basta più il semplice ruolo di interposizione tra le parti da affidare ad una missione ONU, NATO, o di Paesi “volenterosi”. Non si tratta più, semplicemente, di fermare la guerra o di mantenere la pace. Esiste invece la necessità, sempre più diffusa, di interventi internazionali che siano in grado - oltre che di garantire una cornice di sicurezza - di accompagnare un processo politico di stabilizzazione di un Paese o di un’area, di favorirne la ricostruzione materiale e istituzionale, di sostenerne lo sviluppo economico, la riconciliazione nazionale e regionale. Abbiamo spesso bisogno – inoltre – di missioni che mostrino una maggiore capacità di interlocuzione con la popolazione civile locale, dote tanto rara quanto apertamente riconosciuta ai contingenti italiani.

Le “lezioni” imparate dalla comunità internazionale: la “dottrina italiana” per la gestione delle crisi – La difficoltà gestionale di questa nuova generazione di crisi internazionali ci invita a riflettere sulle lezioni che possiamo imparare dalle esperienze già fatte: quelle negative, penso al Ruanda; e quelle positive, come in Mozambico o in Libano, solo per limitarmi a qualche esempio. Sul come migliorare l’efficacia dei nostri interventi, l’Italia ha comunque maturato alcune convinzioni frutto del suo impegno di lunga data per le missioni internazionali di pace. Convinzioni non solo di ordine militare, ma anche di respiro politico e strategico. Convinzioni ponderate, che formano il nucleo di una vera e propria “dottrina italiana” sulle lezioni da trarre nella gestione delle crisi internazionali. Vorrei qui soffermarmi, in particolare, su 5 lezioni che mi sembrano le più rilevanti da approfondire.

Lezione N°1 - Discorso sul metodo: multilateralismo e dialogo internazionale – Se, come dicevo, le nuove sfide internazionali alla pace e alla sicurezza sono sempre più complesse e interdipendenti, abbiamo bisogno di affrontarle attraverso approcci coordinati tra tutti gli attori internazionali, costruendo partenariati solidi e coalizioni ampie. La cornice per attuare questo impegno non può che essere quella dei fori multilaterali. Ai tempi della globalizzazione, il multilateralismo è il metodo imprescindibile per un’efficace governance delle aree di crisi. Rappresenta lo strumento per responsabilizzare e coinvolgere tutti nella ricerca di soluzioni comuni a problemi comuni. E’ il metodo che può aiutare a legittimare, agli occhi dell’opinione pubblica, anche i costi e i rischi delle missioni di pace. Al riguardo, le Nazioni Unite hanno naturalmente un ruolo fondamentale da svolgere nella gestione delle crisi, in sinergia con le altre organizzazioni internazionali e regionali. Fondamentale appare il rapporto ONU con UE e NATO, e sempre più importante sta diventando quello con l’Unione Africana.

In termini di metodo negoziale, molte delle minacce che abbiamo oggi di fronte - il terrorismo, l’estremismo religioso, i rischi di proliferazione nucleare – suggeriscono, oltre al ricorso alla cornice multilaterale, una riflessione sulle potenzialità e i limiti del dialogo internazionale. Volendo radicalizzare il senso della questione è divenuto cioè d’attualità chiedersi se, e in che misura, si possa “dialogare con il nemico”, con chi si mostra apertamente ostile nei nostri confronti. Si deve dialogare sempre o solo se vengono soddisfatte alcune pre-condizioni? Nei confronti di regimi dispotici il dialogo paga o risulta più utile il linguaggio delle pressioni e della forza? Sono questi gli interrogativi che fanno da sfondo - ad esempio - alla scelta del Presidente Obama di “tendere la mano” a Teheran per provare a risolvere sul piano diplomatico la questione nucleare iraniana. Un tentativo che al momento sembra fallito, ma che in realtà ha già prodotto alcuni risultati, costringendo in particolare le autorità iraniane ad un confronto interno sino a ieri impensabile.

Lezione N° 2 - La necessità di adottare un approccio sistemico (“comprehensive approach”) - Per affrontare efficacemente le crisi regionali abbiamo bisogno di un approccio sistemico, di un comprehensive approach, che si articoli su sue piani. Da un lato, dobbiamo cioè ricomporre le varie dimensioni di una crisi in una visione d’insieme, combinando interventi militari, cooperazione politica, ricostruzione civile, consolidamento istituzionale e sviluppo economico. L’intervento militare è spesso imprescindibile per creare un’adeguata cornice di sicurezza che permetta alla comunità internazionale di svolgere le sue diverse funzioni, ma anche tutte le altre dimensioni che ho citato rivestono un’importanza cruciale di cui bisogna tenere conto se vogliamo avere successo. Dall’altro lato, dobbiamo garantire il massimo coordinamento internazionale, sviluppando una sinergia tra tutti i paesi e le istituzioni multilaterali che hanno un ruolo nella crisi in questione. Dobbiamo evitare sovrapposizioni di competenze, dobbiamo ottimizzare le risorse umane ed economiche e massimizzarne l’impiego.

Emblematico di questa seconda lezione è il caso Afghanistan dove - anche grazie all’azione italiana - l’approccio sistemico ha finalmente cominciato a farsi strada. E’ infatti ormai generalizzata la convinzione che Nazioni Unite, NATO, Unione Europea, Banca Mondiale, ed altri attori del teatro afghano devono lavorare in modo coeso e coordinato e che – accanto all’impegno militare - quello nel settore civile rivesta un’importanza strategica per dare una speranza al Paese.

Lezione N° 3 - L’importanza di muoversi nel quadro di una strategia regionale -Un’altra lezione importante da trarre dalle crisi degli ultimi anni è che per contribuire a risolverle è spesso necessario sviluppare un approccio regionale entro cui collocare l’invio delle missioni di pace. Dobbiamo cioè responsabilizzare tutti gli attori che hanno precisi interessi nel contesto geo-strategico nel quale la crisi si sviluppa. Molte questioni che determinano instabilità in un Paese hanno la loro radice, o producono i loro effetti, anche nei Paesi vicini. Molti problemi, inoltre, nascono o si sviluppano lungo i confini, coinvolgendo inevitabilmente più Paesi. Si può aspirare – ad esempio - a stabilizzare l’Afghanistan senza stabilizzare il Pakistan? E si può rilanciare il rapporto tra Kabul e Islamabad senza risolvere la storica contrapposizione tra India e Pakistan sul Kashmir? E ancora: se il nocciolo del processo di pace in Medio Oriente è un accordo tra israeliani e palestinesi, è possibile ottenere un qualche risultato senza un ruolo attivo della Lega Araba? E’ ipotizzabile, inoltre, garantire la sicurezza della regione senza affrontare anche la questione iraniana o senza normalizzare i rapporti di Israele con Siria e Libano?

Fare in modo che i Paesi d’area abbiamo un ruolo attivo nella stabilizzazione di una determinata crisi consente anche di creare una responsabilità regionale della questione, evitando così che certi problemi vengano classificati come “affare” solo dell’Occidente, degli Stati Uniti, della NATO o dell’Unione Europea. In questo senso, l’impegno delle organizzazioni regionali o sub-regionali è un passaggio chiave. Pensiamo – a questo riguardo - al crescente contributo che l’Unione Africana e le organizzazioni sub-regionali africane stanno offrendo per la stabilità del continente, anche tramite iniziative di mediazione o l’invio di forze di mantenimento della pace: dallo Zimbabwe, alla Somalia al Sudan. Pensiamo anche, in prospettiva, al ruolo che potrebbe svolgere il Consiglio di Cooperazione del Golfo nella stabilizzazione dello Yemen.

Lezione N°4 - L’esigenza di responsabilizzare le autorità nazionali: “ownership” e “transition strategy” – Nel gestire le crisi regionali la comunità internazionale deve porsi un livello di ambizione commisurato alle difficoltà della sfida. In questo senso, il mandato di una missione internazionale deve prevedere anche gli obiettivi da raggiungere entro determinati limiti temporali. Guardando all’esperienza passata, non possiamo non rilevare come talvolta la comunità internazionale abbia avviato operazioni di stabilizzazione di una crisi senza sapere come e quando passare il testimone alle autorità locali. Con la conseguenza che le nostre missioni internazionali sono rimaste “intrappolate” nel teatro operativo, mentre i paesi interessati sviluppavano una perniciosa cultura della dipendenza esterna. Pensiamo, in questa chiave, a quanto è accaduto in Bosnia Erzegovina, dove si è ormai creata una situazione di pericoloso stallo politico interno, con la comunità internazionale rimasta ostaggio delle contrapposizioni tra serbi, croati e bosniacchi. Ma ricordiamo anche il Congo, dove opera ormai dal 2000 MONUC, la più grande missione delle Nazioni Unite.

Desidero però essere molto chiaro su questo punto. La nostra esigenza non è quella di definire, per ogni missione, una “exit strategy” che implicherebbe una volontà di disimpegno dall’area di crisi. Bisogna invece ragionare, come stiamo facendo per l’Afghanistan, in termini di transition strategy tra le responsabilità della comunità internazionale e quelle delle autorità nazionali. In questo senso, coltivare la ownership nazionale di una crisi permette di creare le condizioni per garantire la sicurezza e lo sviluppo dell’area interessata anche nel medio-lungo periodo, una volta che l’impegno internazionale sarà stato mutato, ridotto o si sarà esaurito.

Nell’esperienza maturata dall’Italia, i punti chiave sui quali far leva per preparare adeguatamente una transition strategy sono principalmente due: da un lato, la formazione delle forze armate e di polizia del Paese interessato, affinché possano assumersi la responsabilità diretta di gestire la sicurezza; dall’altro, il consolidamento delle sue istituzioni politiche, economiche, ma anche giudiziarie, pre-condizione indispensabile per lo sviluppo di ogni Paese. Due settori nei quali l’Italia – come tutti ci riconoscono – eccelle. Basti ricordare il ruolo formativo del centro di Carabinieri COESPU di Vicenza e l’opera svolta dagli stessi Carabinieri in Iraq o in Afghanistan, oltre al focus di molti progetti della nostra cooperazione allo sviluppo, ad esempio in Yemen dove abbiamo intuito per primi l’importanza di fornire assistenza tecnica alla sua guardia costiera.

Lezione N°5 – Dal “peace-keeping” al “peace-building”: ripensare le missioni di pace delle Nazioni Unite – Negli ultimi 10 anni il numero dei caschi blu è aumentato da 16.000 a 116.000 unità, distribuite in 15 missioni nei 4 Continenti con un budget annuale di 8 miliardi di dollari. I mandati sono diventati sempre più complessi e difficili da eseguire, sia sotto il profilo politico che operativo. Tale situazione di difficoltà, unitamente al diverso profilo che presenta oggi la gestione di una crisi, ha indotto il Segretariato ONU ad avviare una riflessione, insieme agli Stati membri dell’Organizzazione, per rivedere principi e contenuti delle missioni di peace-keeping e migliorarne l’efficacia.

A questo proposito, il ruolo dell’Italia è significativo perché il nostro Paese beneficia di una straordinaria credibilità nel settore del peace-keeping delle Nazioni Unite. Oltre ad essere il sesto finanziatore del relativo bilancio, offriamo infatti un contributo quantitativo e qualitativo unico in termini di partecipazione alle missioni di pace. Basti citare, tanto per fare un esempio, all’operazione UNIFIL in Libano, a lungo guidata con successo da un Generale italiano.

L’Italia condivide la necessità di mettere il peace-keeping delle Nazioni Unite su basi più solide sul piano politico, finanziario ed operativo. A questo scopo, riteniamo che l’ONU debba dotarsi di partenariati più strutturati; che alle organizzazioni regionali vada riconosciuto un ruolo maggiormente profilato; che si debba ampliare il numero dei paesi contributori, coinvolgendoli effettivamente nei processi decisionali; che le missioni possano contare su mandati e finalità più chiari; che i caschi blu vengano adeguatamente formati. Questi specifici suggerimenti dovrebbero però inserirsi in una cornice più ampia, che dia il senso politico del processo di revisione delle missioni di peace-keeping. Mi riferisco alla elaborazione di un “nuovo concetto” di “mantenimento della pace”, che veda le missioni internazionali in chiave dinamica, come tassello di quella strategia sistemica di stabilizzazione di lungo periodo delle aree di crisi sulla quale mi sono già intrattenuto. In altri termini, un “nuovo concetto” secondo cui le missioni di peace-keeping rappresenterebbero un primo passo lungo il più articolato cammino di peace-building, di costruzione attiva di una pace sostenibile, nella sicurezza, nello sviluppo e nel rispetto dei diritti fondamentali della persona.

Se queste sono le lezioni più importanti che, secondo la “dottrina italiana”, andrebbero tirate al fine di migliorare la gestione delle crisi internazionali, permettetemi – in conclusione – di soffermarmi sul ruolo dell’Unione Europea in questo campo. La UE è infatti il soggetto che, meglio di qualunque altro, detiene gli strumenti per rispondere adeguatamente a queste 5 lezioni.

The European way” alla gestione delle crisi: serve un salto di qualità nella costruzione di una difesa comuneUn’Europa che aspiri ad un ruolo globale deve sapersi assumere maggiori responsabilità per contribuire alla pace e alla sicurezza internazionali. Deve mostrarsi capace di produrre sicurezza, anzitutto nel suo vicinato, e non solo di consumarla. L’Unione Europea ha già compiuto progressi importanti in questa direzione e oggi possiamo dire senza tema di smentita che la stagione in cui la UE si limitava, di fronte alle crisi internazionali, ad una politica meramente declaratoria è terminata. Dopo le lezioni che ha imparato soprattutto nei Balcani, l’Unione risulta ormai dotata di un’importante dimensione operativa nel settore gestione-crisi. Nel 2009 abbiamo celebrato il decimo anniversario della PESD. In questi anni la UE ha spiegato più di 20 missioni in quattro continenti, dimostrando di essere pronta ad inviare uomini sul terreno, di sapersi prendere rischi e di poter fare, in certi casi, la differenza. Pensiamo – a quest’ultimo riguardo – alla prova che ha offerto in Georgia nell’estate 2008.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona serve però un ulteriore salto di qualità nella costruzione della dimensione di sicurezza e difesa dell’Unione Europea. Dobbiamo puntare, in sostanza, ad una difesa comune europea, sfruttando tutti i margini del nuovo Trattato e, sul piano politico, cominciando ad immaginare una “road map” che indichi le tappe da superare per raggiungere l’obiettivo.

Attenzione però: più che di un nuovo meccanismo di difesa e solidarietà collettiva come già previsto dall’articolo 5 della NATO, la UE ha soprattutto bisogno di sviluppare appieno le sue capacità civili e militari di crisis-management. Sarà infatti la capacità dell’Unione di contribuire, tempestivamente ed in modo efficace, alla stabilizzazione delle aree di crisi il parametro che darà la misura del suo status globale. Ma, ripeto, la UE dovrà rafforzare le sue capacità di gestione crisi sia civili, sia militari. Sarebbe un errore limitarsi ad essere soltanto una “potenza civile”, lasciando all’Alleanza Atlantica il compito esclusivo o prevalente di fare hard security. Ne risulterebbe minato alla radice il profilo internazionale dell’Unione. La UE commetterebbe tuttavia un errore ancora più grave se aspirasse ad ottenere una dimensione militare del tutto indipendente, che finisse per porsi in competizione con le strutture della NATO, duplicandone obiettivi e funzioni. Sono considerazioni, queste, che inducono inevitabilmente a concludere come un autentico salto di qualità nella difesa europea non possa prescindere dal superamento degli ostacoli che ancora si frappongono ad una piena cooperazione tra Alleanza Atlantica ed Unione Europea. Su tale punto, l’Europa del Trattato di Lisbona e la NATO del Nuovo Concetto Strategico rappresentano un’opportunità storica per voltare finalmente pagina.

Signore e Signori,

il tema della gestione delle crisi e il modo in cui migliorare gli interventi di costruzione della pace e di stabilizzazione politica è e rimarrà una problematica centrale per l’agenda internazionale dei prossimi anni. Si tratta inoltre di un settore che, come ho cercato di mettere in luce, abbraccia, in modo trasversale, varie questioni, prestandosi ad idee, proposte ed approcci innovativi in linea con le evoluzioni e le dinamiche dello scenario internazionale. Pensiamo, seguendo questo ragionamento, ai terremoti di Haiti e del Cile che hanno aperto un dibattito sul modo in cui la comunità internazionale può contribuire a prevenire o ad affrontare, anche in termini di “protezione civile”, le catastrofi naturali i cui effetti possono generare – talvolta - situazioni di crisi internazionale.

Queste tematiche, in sostanza, si prestano ad analisi articolate e approfondite da parte di centri di ricerca e Università e sono certo che anche l’Ateneo di Trieste, come sua tradizione, non farà mancare il suo prezioso contributo al riguardo.

Grazie.


Luogo:

Trieste

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