Le misure e la lotta al terrorismo in Italia
La cooperazione internazionale come chiave di volta della lotta al terrorismo
La comunità internazionale ha sviluppato, fin dall’11 settembre 2001, iniziative volte alla prevenzione ed al contrasto della minaccia terroristica, utilizzando di volta in volta strumenti militari, di “law enforcement” o affrontando, sotto il profilo della prevenzione, anche quelle condizioni di natura sociale ed economica che possono favorire la diffusione della propaganda estremista e del reclutamento di terroristi.
L’Unione Europea sottolinea la necessità di un approccio integrato, in cui ogni componente (indagini investigative, attività di intelligence, dimensione politico – diplomatica, dialogo interculturale e interreligioso, lotta al finanziamento, sicurezza dei trasporti, strategia di contrasto al reclutamento e alla radicalizzazione) gioca un ruolo essenziale e sinergico.
Un principio irrinunciabile per l’Unione Europea – ma riconosciuto anche in atti pertinenti delle Nazioni Unite, come la Strategia Globale di contrasto al terrorismo adottata dall’Assemblea Generale nel settembre 2006 e rinnovata ogni biennio- è che la lotta al terrorismo deve svilupparsi nel rispetto del diritto internazionale, dei diritti umani e diritto internazionale umanitario, nonché dello stato di diritto.
La risposta dell’Italia – L’adeguamento sul piano legislativo ed istituzionale
L’Italia è attualmente dotata di una legislazione in linea con i più elevati standard internazionali in materia di contrasto al terrorismo ed all’estremismo violento. Il nostro ordinamento ha gradualmente abbandonato il quadro normativo approvato per fronteggiare la minaccia terroristica degli anni ’70 del secolo scorso per adeguarsi alle mutate sfide poste dalla minaccia terroristica dei decenni successivi, coniugando misure repressive con intenti di prevenzione del fenomeno.
Nel 2015, con l’adozione del Decreto Legge n. 7 del 18 febbraio 2015 avente ad oggetto “Misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale(…)”, poi convertito nella Legge n. 43 del 17 aprile 2015, il nostro Paese si è adeguato alla Risoluzione n. 2178 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite nel settembre 2014, volta in particolare a colpire il fenomeno dei combattenti stranieri, i cosidetti “Foreign Terrorist Fighters” (FTF).
Con la Legge 43 il legislatore italiano ha ulteriormente potenziato i meccanismi di contrasto al terrorismo internazionale, con particolare riguardo al fenomeno dell’estremismo islamico-fondamentalista, a pochi mesi dagli attentati di Parigi del 7 gennaio 2015.
La Legge trae origine dall’esigenza di poter contare su strumenti giuridici più efficaci per il contrasto al fenomeno degli FTF e, fra questi, dei c.d. ‘lupi solitari’, ovvero di persone, spesso immigrati anche di seconda o terza generazione, che si sono convertite a titolo individuale alla causa del “Jihad” e che agiscono “motu proprio”. Vale a dire un profilo di terrorista distinto da quello tradizionale, affiliato a un’organizzazione criminale, anche internazionale, come era descritto dall’Art. 270-bis e successivi del Codice Penale (Associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale).
Le strategie di contrasto identificate dalla Legge 43/2015 si articolano attraverso la previsione di nuove norme incriminatrici o nell’allargamento delle maglie di quelle già esistenti (l’incriminazione dell’arruolato e non solo del reclutatore, l’auto- addestramento, l’organizzazione di trasferimenti all’estero per finalità di terrorismo) e tramite l’adozione di misure di prevenzione personali, regolate oggi organicamente dal codice antimafia (d.lgs. n. 159/2011). Su quest’ultimo versante, la Legge intende da un lato impedire a chi (italiano o straniero) sia sospettato di simpatie per la causa fondamentalista di uscire dal territorio nazionale, con lo scopo di andare a combattere a fianco delle milizie islamiste (e di tornare poi nel nostro paese con un carico di esperienze maturate sul campo) e, dall’altro, ad allontanare dal territorio nazionale lo straniero non UE indiziato, ancora una volta, di connessioni con il terrorismo, o che abbia anche solo manifestato la volontà di combattere in conflitti all’estero.
L’espulsione amministrativa dello straniero per motivi di ordine e sicurezza pubblica, prevista dal D.L.vo 286/98, viene adottata dal Ministro dell’Interno (o dal Prefetto con delega del Ministro) con provvedimento che motivi la pericolosità dell’espulso in relazione alla “sicurezza dello Stato”, come nel caso di soggetti implicati in attività di spionaggio o di terrorismo. Si tratta di uno strumento flessibile per un’opera preventiva del rischio terroristico nei confronti di quei cittadini, regolarmente presenti sul territorio nazionale, che pur non avendo compiuto reati riconducibili alle categorie citate al paragrafo precedente presentano un pericolo per lo Stato.
La Legge 43 ha inoltre affidato per la prima volta un ruolo di coordinamento delle indagini in materia di terrorismo alla Procura Nazionale Antimafia, ribattezzata ora “Procura Nazionale Antimafia e Antiterrorismo”.
Il legislatore è tornato sulla materia del contrasto al terrorismo nel 2016, attraverso l’adozione della legge n. 153 dello scorso 28 luglio. Essa adegua il nostro ordinamento ad una serie di impegni internazionali in materia , apportando altresì alcune modifiche al Codice Penale, aggiungendo ulteriori fattispecie incriminatrici quali: a) i delitti di finanziamento di condotte con finalità di terrorismo, b) la sottrazione di beni o denaro sottoposti a sequestro, c) atti di terrorismo nucleare; prevedendo altresì una nuova ipotesi di confisca obbligatoria per tutti i reati commessi con finalità di terrorismo.
Il 19 giugno scorso è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana il decreto legislativo n. 90 del 25 maggio 2017 attuativo della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE nonché attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847.Con la Legge n.431/2001 era stato istituito nel nostro ordinamento il Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF) presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, con compiti di coordinamento fra le Autorità e le Forze di Polizia competenti nell’azione di contrasto al terrorismo e di supervisione delle attività connesse all’attuazione delle sanzioni internazionali. Le funzioni del CSF sono state successivamente ampliate fino a includere la materia del riciclaggio.
Con la Legge n. 438/2001, approvata all’indomani degli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, erano state adottate misure urgenti per la prevenzione ed il contrasto dei reati commessi per finalità di terrorismo internazionale. Fra queste la punibilità di chiunque “promuove, costituisce, organizza, dirige o finanzia” associazioni che si propongono il compimento di atti di violenza compiuti con finalità di terrorismo o di eversione dell’ordinamento democratico.
In tale quadro normativo, il Decreto Legislativo n.109 del 2007, emanato in attuazione della Direttiva 60 del Consiglio Europeo del 2005, ha fra le altre cose istituito l’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) della Banca d’Italia, che ha sostituito il soppresso Ufficio Italiano Cambi nelle sue funzioni di in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio e il finanziamento del terrorismo. Gli adempimenti in capo ai soggetti destinatari della normativa antiriciclaggio prevedono l’adozione di misure di congelamento e di segnalazione di operazioni sospette (obblighi di segnalazione assorbiti dal D. Lgs. 231/2007).
In materia di risarcimento per le vittime degli atti terroristici sono previsti benefici anche di natura economica, ai sensi della Legge 3 agosto 2004, n.206.
Principali ambiti di cooperazione multilaterale contro il terrorismo
Le Nazioni Unite
Le Nazioni Unite costituiscono, in virtù del lorocarattere universale, il foro principale per la cooperazione multilaterale nella lotta al terrorismo.
L’8 settembre 2006 l’Assemblea Generale ha adottato per consenso un importante documento, la Strategia Globale per la lotta al terrorismo, che individua quattro pilastri di attività: 1) affrontare le condizioni che conducono al terrorismo; 2) prevenire e combattere il terrorismo; 3) costruire le capacità degli Stati e rafforzare il ruolo delle Nazioni Unite; 4) assicurare il rispetto dei diritti umani e dello stato di diritto.
La Strategia viene rivista ogni due anni per tenere conto dei mutati contesti internazionali.
Nel 2017 si è conclusa un’importante riforma volta a razionalizzare ed a sviluppare un miglior coordinamento delle attività delle Nazioni Unite di prevenzione e contrasto al terrorismo.
Con l’adozione della risoluzione 71/291 dell’Assemblea generale il 15 giugno 2017 è stato istituito l’Ufficio delle Nazioni Unite per l’antiterrorismo (UNOCT) diretto da un Under-Secretary General dell’ONU.
L’UNOCT ha cinque funzioni principali: 1) fornire una guida ai mandati di antiterrorismo dell’Assemblea Generale affidati al Segretario Generale di tutto il sistema delle Nazioni Unite; 2) migliorare il coordinamento e la coerenza tra le 38 entità che operano nel settore al fine di garantire l’attuazione equilibrata dei quattro pilastri della strategia globale antiterrorismo delle Nazioni Unite sopra citati; 3) rafforzare i meccanismi di assistenza antiterrorismo agli Stati membri; 4) migliorare la visibilità, la difesa e la mobilitazione delle risorse per gli sforzi dell’antiterrorismo delle Nazioni Unite; 5) assicurare che sia data la dovuta priorità all’antiterrorismo attraverso il sistema delle Nazioni Unite e che l’importante lavoro sulla prevenzione dell’estremismo violento sia saldamente radicato nella strategia.
La Coalizione internazionale anti-Daesh
All’indomani della caduta di Mosul, nel giugno 2014, gli Stati Uniti hanno promosso la creazione di una coalizione di contrasto all’autoproclamato Stato islamico (Daesh). Fin dal principio la Coalizione, pur concentrandosi sull’emergenza militare, ha adottato un approccio multidimensionale strutturato lungo cinque linee d’azione: l’operazione militare; il contrasto al flusso di combattenti stranieri; il contrasto alle fonti di finanziamento di Daesh; la lotta alla sua propaganda; la stabilizzazione delle aree liberate. Attualmente la Coalizione si compone di 75 membri, di cui quattro organizzazioni internazionali (Unione Europea, NATO, Lega Araba e INTERPOL).
L’Italia è stata in questi anni attivamente impegnata in tutti gli ambiti di intervento della Coalizione. In particolare, il nostro Paese ha schierato in Iraq il secondo principale contingente militare dopo quello degli Stati Uniti, con l’obiettivo di formare unità militari (inclusi i Peshmerga curdi) e della polizia irachena. Queste ultime sono state addestrate da una Task Force multinazionale guidata dai Carabinieri. Militari italiani sono impegnati nella protezione del cantiere della diga di Mosul. Assetti aerei schierati in Kuwait hanno svolto attività di intelligence, sorveglianza e di ricerca e soccorso. L’Italia inoltre co-presiede, insieme a Stati Uniti e Arabia Saudita, il Gruppo di lavoro sul contrasto al finanziamento di Daesh (Counter-ISIS Finance Group – CIFG), che promuove una fattiva collaborazione e concrete misure degli Stati membri volte a eliminare le fonti di reddito di Daesh e dei suoi affiliati e a impedirne l’accesso al sistema finanziario internazionale.
G7
Il G7 ha affrontato sistematicamente le tematiche relative del terrorismo che sono state affrontate con particolare attenzione nel corso dei lavori sotto la Presidenza italiana del Gruppo nel 2017.
I Leader del G7 riunitisi a Taormina il 26-27 maggio hanno adottato una Dichiarazione sulla prevenzione e contrasto al terrorismo ed all’estremismo violento che conferma l’impegno del Gruppo nelle attività di settore, con particolare riferimento al contrasto all’abuso di Internet da parte dei gruppi terroristi; alla gestione del flusso di rientro e rilocazione degli FTF; al contrasto al finanziamento del terrorismo; allo sviluppo di strumenti tecnici volti a rafforzare le frontiere; al superamento delle cause profonde che sono spesso alla base del fenomeno.
Si riunisce a livello di esperti il Gruppo Roma-Lione , risultato della fusione, deliberata dal Vertice di Kananaskis del 2002, del Gruppo di Lione – che si occupava di contrasto alla criminalità organizzata – e del Gruppo di Roma (istituito sotto Presidenza Italiana e così denominato a conferma dell’apprezzamento per l’impegno di tale Presidenza) istituito dopo l’11 settembre 2001 con uno specifico mandato nel campo della lotta al terrorismo.
Si tratta di un foro di scambio di informazioni, di esame e promozione di iniziative di concertazione e cooperazione nella lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata, che si riunisce in due sessioni annuali ed elabora proposte per l’approvazione a livello politico, nonché “best practices” e “guidelines” per l’adozione di misure operative da parte di organismi multilaterali specializzati.
Unione Europea
Le Conclusioni del Consiglio Europeo sull’azione esterna dell’Unione Europea di contrasto al terrorismo, approvate dal Consiglio il 19 giugno 2017 descrivono l’attività di ampio spettro portata avanti dall’Unione Europea nel settore della prevenzione e del contrasto del terrorismo e dell’estremismo violento.
I principi cui si ispira l’azione comunitaria rimangono quelli indicati nella European Union Counter Terrorism Strategy del 2005, che tiene conto, con approccio coordinato, degli aspetti interni (intra-UE) ed esterni (extra-UE) del fenomeno, articolandosi su 4 obiettivi (prevenzione, protezione, perseguimento, risposta).
Di alto profilo è l’azione esterna dell’U.E.: le istituzioni comunitarie hanno sviluppato percorsi di dialogo mirato in materia di sicurezza e antiterrorismo con i Paesi della regione MENA e con le principali Organizzazioni Internazionali e Regionali (Lega degli Stati Arabi, l’Organizzazione della Cooperazione Islamica e il G5 Sahel). L’UE partecipa alla Coalizione Globale contro Da’esh (con un ruolo nei Gruppi di Lavoro su FTF, stabilizzazione, comunicazione strategica e finanziamento al terrorismo) e co-presiede un gruppo di lavoro del Global Counter Terrorism Forum dedicato al capacity building nell’Africa orientale.
Sul versante delle priorità geografiche, l’Unione Europea ha seguito con particolare attenzione l’avvio della transizione in Siria ed il processo di stabilizzazione dell’Iraq, che pone la questione – man mano che si susseguono le sconfitti militari del sedicente Stato Islamico – del ritorno degli FTF dai teatri siriano e iracheno in Europa. L’Unione Europea favorisce un approccio ad ampio spettro che preveda non soltanto interventi repressivi ma anche di sostegno al reinserimento sociale di questi individui.
L’UE svolge anche un’azione di capacity building in diversi Paesi partner, ponendo in genere enfasi sull’accrescimento delle capacità di resilienza delle comunità locali alla lotta al terrorismo e all’estremismo violento ed alla formazione dei funzionari addetti all’anti-terrorisimo nei Paesi prioritari della regione dianzi citati.
L’UE favorisce anche l’introduzione di strumenti tecnici volti a presidiare più adeguatamente i confini europei quali l’”EES” (Entry Exit System); ed a tracciare gli ingressi e gli spostamenti nello spazio Schengen mediante il “PNR” (Passenger Name Record); anche di coloro i quali non hanno bisogno di visti, nell’ambito dell’ ”ETIAS” (European Travel Information and Authorization System).
Sul versante delle priorità tematiche, da segnalare l’impegno della Commissione Europea nel settore della sicurezza dell’aviazione, con particolare attenzione, dopo l’adozione della UNSCR 2309, al settore cargo. Nel settore dell’aviazione civile, la Commissione ha varato nel 2016 un programma di 6 milioni di Euro, volto a sostenere le iniziative degli Stati Membri a sostegno della sicurezza nel comparto.
Nel maggio 2016, la Commissione Europea e 4 società fornitrici di servizi Internet (Facebook, Twitter, Youtube e Microsoft) hanno elaborato un codice di condotta per contrastare l’utilizzo di internet da parte dei gruppi terroristici. Le predette società si sono impegnate a rimuovere entro 24 da una valida segnalazione i contenuti contestati. Hanno cadenza annuale le riunioni dello “EU-Internet Forum” volte a favorire una migliore interazione dei settori pubblico-privato.
Nell’ambito delle iniziative volte a contrastare la radicalizzazione, l’UE ha istituito nel 2015 il “RAN” (Radicalisation Awareness Network), volto a consentire agli attori locali di condividere buone pratiche su cosa si è dimostrato efficace nel contrastare la radicalizzazione.
NATO
Il contrasto al terrorismo non è tema nuovo per l’Alleanza. Proprio all’indomani dell’attentato alle Torri Gemelle trovò applicazione, per l’unica volta, l’art. 5 del Trattato di Washington sull’autodifesa collettiva; lo stesso Concetto Strategico dell’Alleanza contempla la risposta alla minaccia terroristica.
L’Alleanza ha gradualmente rafforzato il proprio ruolo in questo ambito, con particolare riferimento a sette aree d’azione: 1) intelligence ed analisi; 2) “preparedness” e “responsiveness”; 3) sviluppo di capacità; 4) capacity building e partenariati; 5) operazioni; 6) governance interna alla NATO e 7) comunicazione strategica.
La NATO ha aderito formalmente alla Coalizione anti Daesh, cui del resto l’Alleanza già contribuiva principalmente con scambio di intelligence e monitoraggio con velivoli AWACS.
Dal punto di vista italiano, l’impegno dell’Alleanza nel contrasto del terrorismo deve essere parte della più ampia attenzione verso le sfide di sicurezza emergenti e asimmetriche, provenienti da tutte le direzioni strategiche (inclusa quella meridionale) e con un’efficacia autenticamente a 360 gradi.
Linee di tendenza della cooperazione internazionale nella lotta al terrorismo
Appare al momento di grande attualità la tematica della gestione del flusso di rientro dei combattenti stranieri di ritorno nei territori d’origine o diretti altrove, che rileva sotto i profili securitario, politico, giuridico, sociale.
Al fenomeno, al quale l’Italia ha dedicato particolare attenzione nel corso della Presidenza in esercizio dell’OSCE nel 2018, è connesso anche il delicato tema dei familiari dei combattenti di ritorno e dei loro figli, che mette in evidenza l’opportunità di integrare attivamente anche i presidi scolastici, quelli sanitari e, ove possibile, le comunità locali nelle strategie volte ad evitare l’ulteriore diffusione della radicalizzazione e preparare il terreno per il loro reinserimento sociale
In termini generali è largamente condivisa l’opportunità di uno sviluppo ulteriore della collaborazione internazionale in chiave di prevenzione e contrasto al terrorismo, attraverso lo scambio di informazioni utili a perseguire, nel pieno rispetto dei diritti umani, i sospettati di terrorismo nonché a prevenire nuovi attentati.
La cooperazione internazionale continuerà a svilupparsi anche sotto il profilo del contrasto all’abuso di Internet da parte dei gruppi terroristici e del contrasto al finanziamento del terrorismo, contesti che non possono prescindere da una risposta concertata dell’intera comunità internazionale.In tema di cooperazione internazionale contro il finanziamento del terrorismo, in sede GAFI (Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale, FATF – Financial Action Task Force) sono state elaborate 9 Raccomandazioni Speciali contro il finanziamento del terrorismo (che si sono aggiunte alle pre-esistenti 40 Raccomandazioni contro il riciclaggio di denaro sporco). Il modello di cooperazione del GAFI si è andato estendendo, negli ultimi anni, ad organismi regionali similari, anche con l’obiettivo di rendere di applicazione universale gli standard elaborati dal GAFI stesso ed armonizzare le legislazioni nazionali in questo senso.
Il nuovo programma operativo del GAFI in materia di contrasto al finanziamento al terrorismo, adottato nel febbraio del 2018, si focalizza sugli attuali rischi di finanziamento del terrorismo, caratterizzati da una continua evoluzione, al fine di assicurare che l’effettiva attuazione degli standard globali del Gruppo contribuisca a preservare l’integrità del sistema finanziario.