Anticorruzione
Il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale è direttamente impegnato in una serie di azioni di Diplomazia Giuridica: essa precede e rafforza la tradizionale cooperazione giudiziaria e di polizia ed affianca la diplomazia economica.
Questa iniziativa si realizza attraverso un’azione sistematica di promozione dell’armonizzazione normativa e della assistenza tecnica per il sostegno di ambienti socio-economici legalmente orientati a fini di crescita sostenibile.
La promozione in ogni sede bilaterale e multilaterale dei nostri modelli normativi, istituti giuridici e buone prassi e la divulgazione delle meritorie attività esercitate dai presidi democratici nella prevenzione e nel contrasto ad ogni forma di illegalità anche rispetto ad altre realtà nazionali, in linea con l’Obiettivo 16 degli SDGs, ha conferito negli ultimi anni al nostro Paese una posizione di naturale spicco sul piano globale.
In tale quadro, dall’ampio respiro politico, diplomatico e tecnico-legale, le attività concrete della Diplomazia Giuridica si declinano in particolare:
- nella internazionalizzazione dei modelli italiani antimafia, anticorruzione ed antiriciclaggio;
- nella promozione e guida di programmi di assistenza tecnica in materia di giustizia e sicurezza, finalizzati alla formazione, al rafforzamento delle istituzioni ed all’ammodernamento dei quadri normativi, in risposta ad una crescente domanda proveniente da diversi Paesi ed Organizzazioni Internazionali, rivolta all’expertise italiana.
In detto contesto, risulta decisiva l’innovativa prassi del Tavolo inter-istituzionale di coordinamento anticorruzione, istituito presso la Farnesina, cui partecipano oltre venti Istituzioni centrali del Paese.
Il Tavolo mira ad assicurare coerenza alle posizioni italiane nelle diverse delegazioni multilaterali attive in questo settore (UN, UE, G7, G20, OCSE, CoE etc.) e a dialogare costantemente con il settore privato e con la società civile.
I risultati conseguiti dal coordinamento, in concreto, hanno fatto riconoscere la suddetta modalità di azione coordinata come best practice nel secondo Rapporto UNCAC sull’Italia nel 2019.
Anche l’attività di assistenza tecnica è stata riconosciuta come best practice sia in ambito g20 ACWG che dall’Unione Europea.
Le iniziative di diplomazia giuridica hanno contribuito alla riduzione dello iato tra la realtà delle nostre istituzioni e del nostro sistema e la loro rappresentazione all’estero.
Decisiva in tal senso è risultata la critica alla misurazione della corruzione basata solo su indici percettivi. L’innovativo modus operandi ha innescato una rivoluzione culturale e dato origine ad una nuova visione riconosciuta ufficialmente a livello multilaterale. Promuovendo una migliore conoscenza del fenomeno e delle migliori tecniche di prevenzione e contrasto, l’Italia contribuisce ad un rafforzamento della Rule of Law globale.
La diplomazia giuridica accompagna anche l’azione delle nostre imprese all’estero, promuovendone l’integrità come elemento caratterizzante, sottolineando il legame tra vantaggio reputazionale e vantaggio competitivo delle attività economiche ed esaltando le buone prassi di collaborazione pubblico-privato-società civile in un’ottica multi-stakeholder.
Le ricadute macroeconomiche di un’attività come quella in commento incidono anche sull’attrattività del sistema per investimenti stranieri.
Il MAECI organizza, in occasione della Giornata internazionale anticorruzione dichiarata dalle Nazioni Unite, un evento ad essa dedicato con la partecipazione delle principali Autorità competenti.
Il MAECI promuove l’Italian Business Integrity Day, che ha permesso di veicolare il messaggio dell’impegno del Paese nella lotta integrata e multidisciplinare alla corruzione anche del settore privato.
http://businessintegrity.transparency.it/italian-business-integrity-day-nelle-ambasciate
Ruolo e risultati conseguiti nei fori globali
Il MAECI partecipa attivamente come capofila ai lavori del G20, del G7 e delle Nazioni Unite, collaborando anche con le attività anticorruzione dell’OCSE.
In particolare, la Farnesina guida le attività della delegazione al G20 Anti-Corruption Working Group (ACWG).
https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/g20-anti-corruption-resources/by-thematic-area.html
In questa sede, l’Italia ha promosso la visione olistica del fenomeno corruttivo, per come esso si prospetta oggi, evidenziando i suoi collegamenti con il crimine organizzato e il riciclaggio di capitali illeciti, anche nell’ottica di una moderna declinazione dei principi di responsabilità d’impresa e di compliance.
Segnatamente l’Italia, passando da posizioni difensive sull’argomento, ad una strutturata azione di natura tecnica e di visione innovativa e trasformatrice, ha acquisito dapprima un ruolo profilato nel panorama delle iniziative globali anticorruzione e, di seguito, una vera e propria guidance riconosciuta dai Paesi like minded, dalle Presidenze di turno dei Fori informali e dai Segretariati delle OOII competenti.
Il nostro Paese
- ha presieduto la Conferenza OCSE sulla Corruzione Internazionale (Parigi 16 marzo 2016:
http://www.oecd.org/corruption/oecd-anti-bribery-ministerial-2016.htm
- ha elevato, grazie al ruolo dell’ANAC, il proprio profilo sul versante della prevenzione e dello sviluppo delle collaborazioni con l’OCSE, l’OLAF e la BEI. L’ANAC, fra l’altro, ha stipulato intese tecniche bilaterali con Autorità corrispondenti di altri Paesi;
ANAC-OECD new MoU ITA ver ANAC.pdf (anticorruzione.it)
In ambito G20, il nostro Paese ha partecipato attivamente ai lavori dell’ACWG operativo dal 2010. In questo foro, l’Italia:
- nel 2014 co-Presidente del Gruppo di Lavoro insieme all’Australia, ha guidato la definizione e l’adozione degli Alti Principi G20 sulla Beneficial Ownership Transparency (BOT), al fine di tutelare l’integrità e la trasparenza degli attori economici
- nel 2015, sotto la Presidenza di Turchia e Stati Uniti, ha co-redatto i Principi G20 per promuovere l’integrità negli appalti pubblici;
2015_G20-Principles_for_Promoting_Integrity_in_Public_Procurement.pdf (unodc.org)
- nel 2016, nel corso della Presidenza Cinese, anche alla luce della vicenda dei Panama Papers, ha esposto i fondamenti del sistema nazionale di recupero dei beni (asset recovery) e ha condiviso l’esperienza nel campo dell’assistenza tecnica anticorruzione (capacity building), ottenendo per quest’ultima il riconoscimento di standard ufficiale nel Foro globale;
2015_G20_ACWG_Action_Plan_2017-2018.pdf (unodc.org)
- nel 2017, ha esposto i tratti principali del regime giuridico in materia di responsabilità delle persone giuridiche (D. Lgs. 231/2001), fornendo input per l’adozione degli Alti Principi G20 sulla responsabilità degli enti per fatti di corruzione. Ha altresì presentato una relazione sui legami tra criminalità organizzata e corruzione, in vista di una possibile azione dell’ACWG che si è concretizzata nel 2021, sotto la Presidenza italiana, con l’adozione degli Alti Principi sul nesso tra corruzione e crimine organizzato.
2021_G20_High-Level_Principles_on_Corruption_related_to_Organized_Crime.pdf (unodc.org)
- Nel 2020 l’Italia ha co-presieduto il Gruppo di Lavoro
G20 Anti-Corruption Resources (unodc.org)
Nel 2021 stata Presidente del G20, ottenendo nella Track Anticorruzione l’adozione di deliverables numerosi, consistenti ed importanti per il contrasto alla corruzione
G20 Anti-Corruption Resources (unodc.org).
Gli High Level Principles sulla corruzione collegata al crimine organizzato, integrano un significativo documento politico, coerente con la visione olistica della corruzione e la volontà di perseguire e prevenire efficacemente le nuove e più sofisticate forme di manifestazione della delinquenza corruttiva, strumento di infiltrazione delle organizzazioni criminali nell’economia e nella amministrazione pubblica.
Il documento segna la acquisita consapevolezza della membership sulla rilevanza della minaccia sul piano globale, superando la visione delle “mafie” come questione locale e regionale, contribuendo ad una riconsiderazione dell’Italia come modello dell’antimafia, e cioè di uno statuto speciale normativo ed istituzionale per il contrasto al crimine organizzato, piuttosto che come Paese caratterizzato dalla pervasività dei gruppi criminali.
- Gli Alti principi per il contrasto alla corruzione nello sport [esempio di approccio per le nuove aree a rischio di corruzione] costituiscono il naturale sviluppo degli sforzi italiani profusi nelle ultime due Conferenze degli Stati Parte della Convenzione di Merida (UNCAC), laddove l’Italia aveva conseguito l’adozione di due Risoluzioni sul medesimo tema (7/8 e 8/4).
- Di grande impatto è anche il terzo set di Alti principi, dedicato alla prevenzione ed alla lotta alla corruzione nelle emergenze. Il documento sottolinea l’aumento dei rischi di corruzione durante le crisi e suggerisce da un lato, di affrontare consapevolmente e concretamente i comportamenti dei corruttori e dei corrotti nelle fasi di emergenza e recovery, per garantire adeguati livelli di integrità e trasparenza degli appalti, senza incidere sulla speditezza delle procedure e, dall’altro, favorire la cooperazione internazionale e lo scambio di informazioni. Da sottolineare il riconoscimento di un ruolo fondamentale agli attori non governativi nei processi decisionali (società civile, settore privato, media ed accademia), secondo il principio della massima inclusione, accettato anche da Cina e Russia.
- È stato anche approvato il G20 Anti-corruption Accountability Report per il 2021, dedicato all’integrità del settore privato, alla responsabilità delle persone giuridiche e alla trasparenza dei beneficiari effettivi di imprese e beni.
- Core business della Presidenza italiana è stato il tema della misurazione della corruzione. Conoscere un fenomeno richiede innanzitutto una misurazione quali-quantitativa affidabile. Intendere correttamente un fenomeno criminale consente di calibrare al meglio il sistema di prevenzione e repressione. Errare nella definizione del target equivale, da un lato, a lasciare aperte le vie della infiltrazione del fenomeno nel tessuto sociale ed economico, dall’altro, paradossalmente, a propiziare e legittimare interventi a volte eccessivamente frenanti per l’economia stessa.
Sovrastimare la fenomenologia criminale della corruzione può risultare sicuramente dannoso per l’immagine di un sistema socio-economico e fortemente penalizzante per le sue istituzioni.
Se si dipinge come corrotto un Paese, si allontana dalla Governance la collettività, si delegittima l’apparato della Pubblica Amministrazione, si getta sospetto sull’economia e sui suoi attori, si incide, in estrema sintesi, sulle prospettive di sviluppo di un’intera comunità nazionale.
È per detta ragione che, quando si discorre di rating e di ranking, comparando i sistemi nazionali in classifiche e graduatorie, occorre essere cauti e scientificamente ineccepibili: a pensare diversamente si corre il rischio di stravolgere i quadri macroeconomici e contaminare la stessa Rule of Law globale.
Sotto la Presidenza Italiana del G20, ha trovato accoglimento ufficiale il Compendio di buone pratiche sulla misurazione della corruzione, volto a raccogliere le tecniche di rilevazione e misurazione più affidabili, in grado di cogliere meglio il fenomeno e comprendere la corruzione “liquida”, nonché le sue molteplici dimensioni e il suo impatto socio-economico, attraverso modalità ed indicatori più affidabili di quelli meramente percettivi.
- Particolare rilevanza è stata conferita dal Foro anche alla lotta alla foreign bribery, con ampi cenni al tema nella stessa Dichiarazione dei Leaders. Fine ultimo di questo capitolo del lavoro annuale è la promozione della adesione di tutti i Paesi G20 alla Convenzione OCSE in materia (“with a view to the possible adherence of all G20 countries to the OECD Anti-Bribery Convention”, si legge nel comunicato). Va però rilevato che, se dopo l’Arabia Saudita, anche l’Indonesia ha dato di recente segnali di avvicinamento alla Convenzione anti bribery dell’OCSE del 1997, restano tuttavia ancora distanti dalla stessa Cina e India.
- È stato infine adottato l’Action Plan 2022-2024, che reca un marchio italiano, consentendo alle nostre idee e priorità di svolgere una funzione di guida e binario anche per le prossime tre presidenze del G20, assicurando il mantenimento di standard operativi del Foro per il prossimo triennio, per una tolleranza zero della corruzione nel settore pubblico e privato ed il rafforzamento della Rule of Law, con un maggiore coinvolgimento in questi processi della società civile, del business sector, dei media e della accademia.
- Nell’epoca dello sviluppo sostenibile e degli sforzi comuni per la creazione di un level playing field globale, della lotta ai paradisi normativi e della promozione di un’armonizzazione minima dei sistemi giuridici penali, la Presidenza italiana ha operato in modo sicuro e forte, per un riposizionamento del Paese sullo scenario globale in questo settore, consolidando l’inversione della narrativa sull’Italia e la corruzione.
La riduzione tangibile delle distanze tra la realtà del nostro sistema socio-economico, la sua affidabilità e la forza delle nostre istituzioni e dei nostri modelli, e la loro rappresentazione all’estero, costituisce un risultato lusinghiero ed incoraggiante.
*****
Sempre nel 2021, l’Italia è stata chiamata a contribuire alla preparazione e allo svolgimento della Sessione Speciale dell’Assemblea Generale sulla Corruzione (UNGASS)
Special session of the General Assembly against corruption 2021 (UNGASS 2021) (unodc.org)
*****
Nel distinto ambito G7, l’Italia, in continuità con l’azione svolta dalla precedente Presidenza giapponese, ha promosso nel 2017 l’adozione per consenso di “key messages” sull’integrità nel settore pubblico
Nello stesso contesto, la Presidenza italiana ha organizzato un innovativo seminario sulla misurazione della corruzione (Roma, 27 ottobre 2017) al fine di rappresentare più accuratamente i livelli effettivi di corruzione e tracciare il nesso tra corruzione e variabili economiche e sociali. Ciò per affinare gli interventi di prevenzione e repressione e ridurre lo iato esistente tra percezione soggettiva del fenomeno corruttivo e realtà effettuale dell’ordinamento giuridico.
In ambito UNCAC, l’Italia ha altresì promosso l’adozione di una Risoluzione (8/10 2019) in materia di misurazione della corruzione, per il superamento degli indici meramente percettivi.
Il nostro Paese ha anche sponsorizzato l’adozione di due Risoluzioni sulla corruzione nello sport (Ris. 7/8/2017 e 8/4 2019), nell’ottica della difesa dei valori dello sport rispetto alla crescente minaccia corruttiva nel settore.
COSP7 resolutions (unodc.org) COSP8 resolutions (unodc.org)
La capacity building italiana in materia di giustizia e sicurezza
Sul distinto versante dell’assistenza tecnica in materia di giustizia e sicurezza l’Italia conduce un’intensa attività di capacity building in programmi finanziati anche dall’Unione Europea.
La metodologia dell’assistenza tecnica italiana si è articolata nel tempo in quattro specifiche componenti.
- A) La Capacity Building, ossia la formazione professionale dei magistrati e dei funzionari di polizia e della pubblica amministrazione coinvolti nelle attività di prevenzione e contrasto del malaffare. La Capacity Building ha mostrato la propria debolezza e, in alcuni casi, inconsistente funzionalità a fronte di carenze, di tipo istituzionale ed organizzativo, nei Paesi di riferimento. Si è posto, di conseguenza, il diverso problema della necessità di contribuire alla costruzione o all’ammodernamento del sistema istituzionale amministrativo, sulla base di pregresse esperienze.
- B) Ha avuto perciò un ruolo distinto dalla Capability, una vera e propria attività di assistenza tecnica deputata all’Institution Building. Naturalmente, Capacity Building ed Institution Building vanno declinate insieme. Nondimeno, l’accompagnamento istituzionale sul piano organizzativo segna il passo di fronte alle carenze dei quadri normativi locali, che rischiano di vanificare gli sforzi dedicati all’architettura amministrativa.
- C) I vuoti o ritardi normativi non possono colmarsi con l’Institution Building: è necessario contribuire all’ammodernamento dei quadri legislativi e regolatori attraverso un’opera di vero e proprio Law Enforcement. In tali casi, naturalmente, l’ammodernamento del quadro normativo deve essere accompagnato da una Capacity Building adeguata a sostegno dei soggetti istituzionali chiamati ad applicare le nuove regole e da una Institution Building degli enti con relativa competenza.
- D) Il quarto livello di intervento, tra quelli che formano i pilastri della metodologia italiana e che costituisce un parametro cross cutting, è rappresentato dalla Value Dissemination, cioè dalla disseminazione dei valori della legalità e della giustizia, attraverso una sapiente ed autorevole condivisione della cultura della legalità che deve fungere allo stesso tempo da volano e da humus per un cambio di passo nella lotta al crimine organizzato in tutte le sue forme.
È questo quarto terreno a costituire uno dei fulcri – con il carattere della novità – nella proposta programmatica multidimensionale per il futuro, qui illustrata nelle sue linee essenziali.
I principali Programmi di assistenza tecnica in materia giustizia e sicurezza sono coordinati dalla DGMO ed eseguiti dall’ Istituto Italo Latino Americano che agisce come agenzia per i Ministeri e le Istituzioni italiane di settore
I programmi finanziati con fondi UE sono:
- EL PAcCTO (giugno 2017 – dicembre 2022) Programma di assistenza Europa-America Latina contro la criminalità Transnazionale Organizzata, per lo Stato di diritto e la sicurezza dei cittadini. L’Italia coordina il componente penitenziario dell’iniziativa.
- EUROFRONT (marzo 2020 – giugno 2024) Programma con l’obiettivo di rafforzare le capacità operative delle forze di polizia che si occupano delle frontiere. Il progetto si sviluppa su 4 pilastri: Armonizzazione dei quadri normativi (affidata all’Italia); rafforzamento istituzionale; Miglioramento delle capacità delle risorse umane; Sostegno allo sviluppo tecnologico.
https://programaeurofront.eu/en/page/que-es-eurofront
- COPOLAD III (2021 – 2025) Programma regionale dell’Unione Europea con l’obiettivo di ridurre l’offerta e la domanda di droga in 33 paesi dell’America Latina e Caraibi, beneficiari dell’iniziativa. L’Italia gestisce attività di cooperazione giudiziaria internazionale e antiriciclaggio.
- Fondo Emergenza Penitenziaria Ecuador (FPI), a finanza UE, per fronteggiare la crisi che ha colpito il Paese andino in questo settore. Il fondo prevede interventi in 2 componenti specifici (sicurezza e formazione penitenziaria).
- Il Programma Falcone-Borsellino, finanziata dall’Italia, iniziativa multidimensionale italiana lanciata nel 2020, giunta alla sua seconda edizione, per il contrasto al crimine organizzato ed alla corruzione nei Paesi Latinoamericani e Caraibici.
Aise.it – Agenzia Internazionale Stampa Estero